II OSK 753/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. spółki komandytowej z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1127/19 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi [...]Sp. z o.o. spółki komandytowej z siedzibą w [...] na włączenie przez Prezydenta Miasta [...] karty adresowej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków do gminnej ewidencji zabytków postanawia 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. zasądzić od Alsecco Nowa Cukrownia Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Szczecinie na rzecz Prezydenta Miasta Szczecin kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1127/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] (dalej WSA albo sąd I instancji) odrzucił w pkt I skargę [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] (dalej spółka albo skarżąca) na włączenie przez Prezydenta Miasta [...] (dalej Prezydent) karty adresowej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków do gminnej ewidencji zabytków, a w pkt II postanowienia zwrócił skarżącej uiszczony wpis sądowy w kwocie 200 zł. W uzasadnieniu postanowienia WSA wskazał, że skarga została wniesiona pismem z 16 września 2019 r., złożonym 3 października 2019 r. i uzupełnionym pismem z 29 października 2019 r. Spółka złożyła oświadczenie, że pismo jej pełnomocnika z 16 września 2019 r. stanowi skargę na zarządzenie Prezydenta, złożoną na podstawie art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej u.s.g), a działanie Prezydenta polegające na włączeniu karty adresowej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków zespołu dawnej fabryki cukru do gminnej ewidencji zabytków 12 grudnia 2012 r. stanowi sprawę z zakresu administracji publicznej. Aktywność organu przybrała formę zarządzenia, którego treścią było określenie zabytku oraz włączenie do gminnej ewidencji zabytków i podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.). Spółka wskazała, że przepisy u.s.g. nie regulują kwestii terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wskazany akt, a art. 53 § 2 p.p.s.a. nie ma w tym wypadku zastosowania. Spółka wyjaśniła również, że pismem z 18 czerwca 2019 r. bezskutecznie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa przez wyłączenie z gminnej ewidencji zabytków karty adresowej zespołu dawnej fabryki cukru. Odpowiedź organu na ww. wezwanie została doręczona Spółce w dniu 17 lipca 2019 r. Prezydent w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie lub oddalenie skargi. WSA rozpoznając sprawę ustalił, że skarga dotyczy włączenia przez Prezydenta 12 grudnia 2012 r. karty adresowej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków do gminnej ewidencji zabytków do gminnej ewidencji zabytków. W ocenie WSA, kwestionowane skargą działanie organu zostało podjęte na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej u.o.z.) i należy zaliczyć je do czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na którą to czynność przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z punktu widzenia oceny dopuszczalności skargi WSA stwierdził, że skarga na czynność Prezydenta podjętą 12 grudnia 2012 r., a dotyczącą włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków do gminnej ewidencji zabytków, była już oceniana przez Sąd pod kątem jej dopuszczalności. Skarżąca bowiem wniosła pismem z 24 lipca 2019 r. do WSA skargę na czynność Prezydenta z 12 września 2012 r. WSA postanowieniem z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 865/19 odrzucił skargę uznając, że skarga dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej, lecz nie została poprzedzona wniesieniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa złożonym w terminie określonym w art. 52 § 3 p.p.s.a. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało bowiem złożone po upływie 14 dni od dnia, w którym strona dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o podjęciu kwestionowanej czynności. Wskazane postanowienie stało się prawomocne. Powyższe oznacza, że zarówno w zakresie oceny charakteru działania Prezydenta z 12 września 2012 r. i uznania go za czynność z zakresu administracji publicznej, jak i dopuszczalności wniesionej skargi, zostało wydane prawomocne orzeczenie Sądu. Ponownie złożenie skargi na tę samą czynność należało uznać za niedopuszczalne. Nie uległy bowiem zmianie w tym zakresie regulacje prawne. Ponieważ działanie organu będące przedmiotem skargi zostało podjęte dnia 12 grudnia 2012 r., do oceny dopuszczalności skargi należało zastosować art. 52 i 53 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. Z pism znanych Sądowi z urzędu, m.in. z notatki sporządzonej dnia 31 stycznia 2018 r. przez R.W. na wniosek M.S., reprezentującego Spółkę także w niniejszym postępowaniu wynika, że w dniu sporządzenia notatki M.S. miał wiedzę o tym m.in., że karta adresowa budynku administracyjnego - biuro i laboratorium opracowana w dniu 16 grudnia 2011 r. została sporządzona, w jego ocenie, z rażącym naruszeniem prawa i niedopełnieniem obowiązków przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...]. Wyjaśnił, że budynek administracyjny laboratorium i biuro został fizycznie usunięty dnia 3 marca 2009 r. Ponadto miał wiedzę, że karty adresowe zespołu dawnej fabryki cukru zostały wykonane w wersji elektronicznej. Również z decyzji Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2018 r., wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2006 r. poz. 1764 ze zm.) wynika, że w dacie złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, tj. w dniu 28 lutego 2018 r. skarżąca wiedziała o sporządzonych kartach adresowych zabytku, dlatego zwróciła się o udzielenie informacji dotyczącej wykształcenia posiadanego przez osobę, która te karty adresowe sporządziła. Z dokumentów dołączonych do akt sądowych wynika, że Spółka nie dochowała 14-dniowego terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, liczonego od dnia w którym dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o podjęciu kwestionowanej czynności. W tej sytuacji należało uznać, że skarżąca przed wniesieniem skargi do Sądu nie wyczerpała przysługującego jej środka zaskarżenia w postaci złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w terminie zakreślonym przez art. 52 § 3 p.p.s.a. Nawet gdyby uznać twierdzenie skarżącej, że w sprawie wydano akt (zarządzenie), czego nie potwierdzają przedłożone Sądowi akta administracyjne i sprawa podlegałaby kognicji Sądu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., to należy zauważyć, że do skarg opartych na art. 101 ust. 1 u.s.g. przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzemieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. stosuje się nadal do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed tym dniem. W tym wypadku od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, tj. od dnia 17 lipca 2019 r. rozpoczął bieg termin trzydziestu dni do wniesienia skargi. Skarżąca wniosła skargę w dniu 3 października 2019 r., a więc po 30-dniowym terminie do jej wniesienia liczonym od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym termin do wniesienia skargi nie został zachowany. W konsekwencji, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skarga - jako wniesiona z uchybieniem terminu - również podlega odrzuceniu. Z opisanych przyczyn, WSA na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 1 i 3 p.p.s.a., odrzucił skargę. Pismem z dnia 11 lutego 2020 r. [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] (dalej skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła w całości postanowienie z dnia [...] stycznia 2020 r. zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. obrazę przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., przez jego błędne niezastosowanie do zarządzenia Prezydenta w postaci włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków do gminnej ewidencji zabytków, wydanego na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z., gdy do tego aktu jednostki samorządu terytorialnego (innego niż akt prawa miejscowego) powinien zostać zastosowany art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W wyniku popełnienia powyższego uchybienia doszło do dalszych uchybień przepisom i zasadom postępowania sądowoadministracyjnego przez WSA, tj.: 1) niewłaściwe zastosowanie art. 52 § 3 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji (tj. przed dniem 1 czerwca 2017 r.), podczas gdy do aktu organu jednostki samorządu terytorialnego ujętego w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. nie mają one nigdy zastosowania, lecz zastosowanie powinien znaleźć art. 101 ust. 1 u.s.g., przewidujący odrębne (autonomiczne) zasady zaskarżania, a wyłączający jednocześnie w całości konieczność dochowania przez skarżącego aktu staranności, o którym stanowi art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji, a także umożliwiający wniesienie skargi w każdym czasie, o czym stanowi wprost art. 53 § 2a p.p.s.a.; 2) niewłaściwe zastosowanie art. 170 p.p.s.a. przez uznanie, że doszło do związania Sądu po prawomocnym postanowieniem tego Sadu z dnia 26 września 2019 r., podczas gdy do związania takiego nie mogło dojść na skutek braku tożsamości przedmiotowej rozpoznawanych spraw, tj. przyjęcia odmiennych podstaw prawnych uzasadniających obydwa rozstrzygnięcia w przedmiocie odrzucenia skargi, 3) niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. i odrzucenie skargi w sytuacji braku do tego jakichkolwiek podstaw prawnych. Do naruszeń tych nie doszłoby bez uprzedniej obrazy przepisów art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., co niezbicie świadczy o relewantnym i istotnym wpływie wskazanego naruszenia pierwotnego na ostateczny wynik rozpoznawanej sprawy sądowoadministarcyjnej. Nadto, na tożsamej podstawie prawnej skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu obrazę przepisów prawa procesowego, tj. przepisów art. 141 § 4 zdanie 1 w związku z art. 166 p.p.s.a. przez: a) brak wyjaśnienia, na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął, że zaskarżony akt organu jednostki samorządu terytorialnego stanowi akt lub czynność w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie akt organu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., podczas gdy ustalenie charakteru przedmiotu kontroli stanowi podstawowy obowiązek sądu administracyjnego przystępującego do rozpoznawania sprawy sądowoadministracyjnej, b) brak jakiegokolwiek odniesienia się sądu I instancji do okoliczności zainicjowania rozpoznawanej sprawy administracyjnej, w szczególności całkowitego braku uwzględnienia treści pisma skarżącej z dnia 16 września 2019 r. (wpływ w WSA w dniu 3 października 2019 r., oznaczonego sygnaturą akt II SA/Sz 865/19), na skutek popełnienia których zapadłe orzeczenie wymyka się kontroli instancyjnej. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie postanowienia z 7 stycznia 2020 r. w zaskarżonym zakresie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a gdyby ten Sąd nie mógł rozpoznać skargi w innym składzie – innemu WSA, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw kasacyjnych, nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Podstawową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią było udzielenie odpowiedzi na pytanie o istnienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do włączenia przez Prezydenta w dniu 12 grudnia 2012 r. karty adresowej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków do gminnej ewidencji zabytków. WSA trafnie przesądził o braku prawnej możliwości dokonania kontroli legalności w odniesieniu do tej czynności odrzucając wniesioną skargę w oparciu o art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z § 3 p.p.s.a. Jak zostało to trafnie dostrzeżone w odpowiedzi na skargę kasacyjną, w niniejszej sprawie nie doszło do wydania przez Prezydenta jakiegokolwiek zarządzenia (tak jak miało to miejsce w stanie faktycznym sprawy, który stanął u podstaw wydania przywołanego w skardze kasacyjnej postanowienia NSA z 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12, CBOSA), a włączenie zabytku do ewidencji nastąpiło w oparciu o czynność materialno-techniczną organu. Gdyby tego rodzaju zarządzenie zostało wydane, wówczas istniałoby ono w obrocie prawnym, a strona skarżąca mogłaby wskazać jego numer oraz dokładną treść, co nie nastąpiło ani w skardze kasacyjnej, ani na wcześniejszych etapach postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego. Gminna ewidencja zabytków nie stanowi formy ochrony zabytków, które zostały wskazane w art. 7 u.o.z., ale zgodnie z art. 21 tej ustawy, jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez gminy. Organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle u.o.z. zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji i w związku z tym nie wydaje decyzji administracyjnej. Ustawa nie przewiduje obowiązku organu w zakresie informowania stron, w tym przede wszystkim właścicieli nieruchomości, o podjętych czynnościach zmierzających do włączenia karty zabytku do ewidencji, ani nawet o samym dokonaniu takiego włączenia. W tym przypadku ustawodawca odstąpił od traktowania działań właściwego organu gminy, o którym stanowi art. 22 ust. 4 u.o.z. jako działań jurysdykcyjnych, które jako zorganizowany ciąg czynności proceduralnych wymagają dla zapewnienia ich poprawności szczegółowego unormowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2016 r., II OSK 21/15, CBOSA). Brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II OSK 2189/13, CBOSA). Ujęcie w ewidencji zabytków nie następuje w związku ze stosowaniem kodeksu postępowania administracyjnego. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z. może zostać ujęty w ewidencji. Przesądzenie powyższej kwestii bezprzedmiotowym czyniło dalsze zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, oparte błędnym na założeniu istnienia drogi sądowej dla czynności podjętej dnia 12 grudnia 2012 r. w oparciu o art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W sprawie nie doszło ponadto do naruszenia przez WSA art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał w pisemnych motywach zarówno podstawę prawną, w oparciu o którą została podjęta czynność z dnia 12 grudnia 2012 r., jak i motywy, dla których nie mogła ona zostać uznana za akt z zakresu administracji publicznej, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Braku akceptacji dla argumentacji przedstawionej przez WSA nie należy mylić z przyjęciem całkowitego jej niezaprezentowania. WSA nie miał przy tym obowiązku wyraźnego odnoszenia się do konkretnych pism procesowych skarżącej kasacyjnie, zwłaszcza dotyczących sprawy toczącej się pod inną sygnaturą, poprzestając na argumentacji prezentowanej w sprawie przez stronę postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., oddalił zażalenie. Działając na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej kasacyjnie na rzecz Prezydenta kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.