II OSK 2124/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2203/21 w sprawie ze skargi S. M. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. M. na rzecz Miasta S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2203/21 oddalił skargę S. M. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miasta S. z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] (dalej plan miejscowy). Zdaniem Sądu I instancji zaskarżony plan miejscowy w kwestionowanym przez skarżącego zakresie, tj. postanowień dotyczących kwartałów oznaczonych symbolami 9U, 22 KDW oraz 11UK, nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717, dalej upzp), dających podstawę do stwierdzenia jego nieważności w zakresie w jakim zaskarżona uchwała dotyczy nieruchomości skarżących, a w szczególności przekroczenia granic tzw. władztwa planistycznego gminy oraz naruszenia istoty prawa własności. 2. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 upzp poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że podczas sporządzania planu miejscowego w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 9U, na którym znajduje się działka stanowiąca własność skarżącego o nr ew. [...] oraz dla terenu oznaczonego symbolem 22KDW, nie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu, podczas gdy uchwalony przez Radę Miasta S. plan miejscowy w sposób istotny narusza ustalenia studium, co powoduje nieważność wskazanej uchwały Rady Miasta S. w zaskarżonej części; 2) art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690, dalej rozporządzenie) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu wyższości sprzecznych interesów właścicieli lub władających działkami przylegającymi do ul. [...] nad interesem skarżącego, jako właściciela działki, której kosztem ma nastąpić poszerzenie ul. [...], a nadto na przyjęciu, że ustalenia planu odnoszące się do wyznaczenia drogi wewnętrznej na działce skarżącego wprowadzają jedynie ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości, pozostawiając pełne władztwo właściciela nad nieruchomością, podczas gdy powodują istotne ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem; 3) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez oddalenie skargi, a tym samym poprzez pozwolenie na dalsze obowiązywanie w części nieważnej uchwały Rady Miasta S. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi lub ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 5. Skarżący w piśmie z 4 grudnia 2023 r. sporządzonym osobiście wniósł o "uzupełnienie uzasadnienia podstaw kasacyjnych". 6. Organ w piśmie z 20 grudnia podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wskazał na niedopuszczalność osobistego uzupełnienia skargi kasacyjnej. 7. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 7.2. Wobec tego, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa. 7.3. W pierwszej kolejności odnosząc się do pisma skarżącego z 4 grudnia 2023 r. zatytułowanego "uzupełnienie uzasadnienia podstaw kasacyjnych", sporządzonego przez niego osobiście, wyjaśnić należy, że co do zasady dopuszczalne jest złożenie uzupełnienia uzasadnienia skargi kasacyjnej, ale mając na uwadze sformalizowany charakter skargi kasacyjnej, pismo to również powinno zostać sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika, żeby mogło zostać potraktowane jako integralna część skargi kasacyjnej objętej przymusem adwokacko-radcowskim zgodnie z art. 175 § 1 Ppsa. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w granicach zarzutów i ich uzasadnienia sporządzonych przez adwokata P. M.. 7.4. Przechodząc do oceny pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji co do zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium. Zgodnie z art. 9 ust. 4 upzp, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Natomiast w myśl zaś art. 20 ust. 1 upzp, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Równocześnie należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 upzp, warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 upzp) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (wyroki NSA z 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 731/15, z 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1168/20). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (wyrok NSA z 26 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1753/19). Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. W niniejszej sprawie w studium wyznaczono jedynie podstawowy układ drogowo-uliczny miasta, natomiast drogi i ciągi publiczne o znaczeniu drugorzędnym pozostawiono do wyznaczenia w planach miejscowych. Dlatego, jak zasadnie uznał Sąd I instancji, wyznaczenie drogi 22 KDW oraz wyznaczenie linii rozgraniczających nie narusza ustaleń studium. Nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze śródmiejskiej zabudowy usługowej i usługowo-mieszkaniowej, w którym studium nie wprowadza zakazu wyznaczenia dróg wewnętrznych. Zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 upzp jest więc nieusprawiedliwiony. 7.5. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia. Po pierwsze, art. 140 Kodeksu cywilnego oraz nie zawierają zakazu przeznaczenia planistycznego terenów pod drogi wewnętrzne. Ponadto trzeba też mieć na uwadze, że plan miejscowy może przewidywać wyższe standardy ochrony nieruchomości sąsiednich niż wynika to z ww. rozporządzenia. Dotyczy to m.in. minimalnych standardów określonych w § 14 tego rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie uznano, iż zasadne było wyznaczenie ul. [...] jako drogi wewnętrznej z poszerzeniem do min. 5 m, co ma na celu zapewnienie odpowiedniej obsługi komunikacyjnej terenów. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim, plan daje wyłącznie taką możliwość. Ponadto wejście w życie planu nie uniemożliwia automatycznie właścicielowi korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy biorąc pod uwagę treść art. 36 upzp. 7.6. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia przepisów postępowania. Skarżący wskazuje na naruszenie art. 151 Ppsa, który ma charakter przepisu wynikowego. Tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. 7.7. Z powyższych względów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne. 7.8. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.