I OSK 1572/21

Dnia 26 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 770/20 w sprawie ze skargi T.P. na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odwołań dotyczących szkód wyrządzonych przez sarny i dziki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 770/20, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T.P. na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia 8 września 2020 r. nr ZG.7330.4.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odwołań dotyczących szkód wyrządzonych przez sarny i dziki, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1); zasądził od Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] na rzecz skarżącego T.P. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Nadleśniczy Nadleśnictwa [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 46d ust. 1, 3 i 8 oraz art. 46c ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1683 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"), poprzez błędne przyjęcie, że skarżący mógł sporządzić protokół szacowania ostatecznego bez wcześniejszego sporządzenia protokołu szacowania ostatecznego przez dzierżawcę obwodu łowieckiego, a następnie wniesienia przez właściciela gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda, odwołania do Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Rolnego Lasy Państwowe oraz po zgłoszeniu przez właściciela gruntu rolnego dokonania sprzętu uszkodzonej uprawy; - art. 46d ust. 1, 2 i 3, art. 46c ust. 5 oraz art. 46d ust. 8 ustawy, poprzez nietrafne uznanie, że skarżący winien dokonać ostatecznego szacowania w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, przez co umożliwić właścicielowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda, dochodzenie należnego mu odszkodowania, czyli umożliwić spowodowanie wydania przez organ decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, wydanie której umożliwia niezadowolonemu z decyzji w/w właścicielowi gruntów rolnych wniesienie powództwa do sądu właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody – mimo braku protokołu szacowania ostatecznego sporządzonego przez dzierżawcę obwodu łowieckiego oraz braku odwołania od tego protokołu, umożliwiającego organowi dokonanie szacowania ostatecznego i sporządzenie z tej czynności protokołu na podstawie art. 46d ust. 8 ustawy Prawo łowieckie; - art. 46d ust. 2, 3, 4, 5, 6 i 8 ustawy w związku z § 3 ust. 13 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 kwietnia 2019 r. w sprawie szczegółowych warunków szacowania szkód w uprawach i płodach rolnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 776), poprzez błędne uznanie przeprowadzanych przez skarżącego w dniach 2, 3, 14, 21 i 30 lipca 2020 r. polowych prób wydajności, za oględziny unormowane w w/w przepisach ustawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. T.P. we wniesionej osobiście odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji. Ustalenie i wypłata odszkodowania za szkody łowieckie poprzedzona jest, określoną w ustawie Prawo łowieckie, specyficzną dla tego rodzaju spraw procedurą, polegającą na ustaleniu w trakcie oględzin: a) gatunku zwierzyny, która wyrządziła szkodę; b) rodzaju, stanu i jakości uprawy; c) obszaru całej uprawy; d) szacunkowego obszaru uprawy, która została uszkodzona; e) szacunkowego procentu zniszczenia uprawy na uszkodzonym obszarze (art. 46a ust. 1); szacowania ostatecznego: a) gatunku zwierzyny, która wyrządziła szkodę; b) rodzaju uprawy lub płodu rolnego; c) stanu i jakości uprawy lub jakości płodu rolnego; d) obszaru całej uprawy lub szacunkową masę zgromadzonego płodu rolnego, e) obszaru uprawy, która została uszkodzona, lub szacunkową masę uszkodzonego płodu rolnego; f) procentu zniszczenia uprawy na uszkodzonym obszarze; g) plonu z 1 ha; h) wysokości odszkodowania (art. 46c ust. 1). Według przepisów ustawy, oględziny są wstępnym szacowaniem szkód łowieckich, w trakcie których bada się stopień zniszczenia upraw, a także weryfikowane są informacje o gatunku zwierzyny, która zdewastowała teren. Protokół z tych czynności nie zawiera informacji o wartości przysługującego odszkodowania. Dopiero ustalenia zawarte w protokole z ostatecznego szacowania szkód łowieckich, w trakcie którego określane są wielkości strat ilościowych i jakościowych powstałe w wyniku uszkodzenia lub zniszczenia uprawy lub płodów rolnych, są podstawą do wyliczenia i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w art. 46c ust. 8 ustawy bądź wydania decyzji w oparciu o art. 46e ust. 1 ustawy. Nie jest sporne, że stosowne oględziny "wstępne" odbyły się, a skarżący złożył odwołania od dokonanych przez dzierżawcę obwodu łowieckiego ustaleń w trakcie oględzin szkód wyrządzonych przez sarny, w uprawie wieloletniej borówki wysokiej, położonej na działkach ewidencyjnych o numerach 625 i 626, w miejscowości Brudzewice, gminie Poświętne, województwie łódzkim oraz od dokonanych przez dzierżawcę obwodu łowieckiego ustaleń w trakcie oględzin szkód wyrządzonych przez dziki, w uprawie wieloletniej borówki wysokiej, położonej na działce ewidencyjnej numer 626, w miejscowości Brudzewice, gminie Poświętne, województwie łódzkim. Podstawą do wyliczenia i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w art. 46c ust. 8 ustawy bądź wydania decyzji w oparciu o art. 46e ust. 1 ustawy, są ustalenia zawarte w protokole z ostatecznego szacowania szkód łowieckich, w trakcie którego określane są wielkości strat ilościowych i jakościowych powstałe w wyniku uszkodzenia lub zniszczenia uprawy lub płodów rolnych. Nie jest sporne, że T.P dokonał zgłoszenia rozpoczęcia zbiorów poszczególnych odmian borówek i wskazał datę przewidywanego zakończenia zbiorów. Poza sporem pozostaje również fakt, że organ dokonywał oględzin upraw, uwzględniając różny czas dojrzewania borówek i w oparciu o rodzaje szkód wskazywał proponowany sposób wyliczania strat w uprawach. O terminach oględzin skarżący był informowany, w aktach sprawy znajdują się również notatki służbowe na okoliczność dokonywanych oględzin. Skarga kasacyjna nie zakwestionowała natomiast, że w sprawie nie sporządzono dokumentu zawierającego ustalenia, o których mowa w art. 46c ustawy, w tym protokołu szacowania ostatecznego, który powinien zostać sporządzony niezwłocznie po zakończeniu szacowania ostatecznego (art. 46c ust. 5). Zatem procedura szacowania szkód, w świetle przepisów ustawy, nie została zakończona. Tym samym nie było podstaw do procesowego zakończenia postępowania w przedmiocie procedury szacowania na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie ewentualne wydanie decyzji na podstawie art. 46e ust. 1 ustawy jest uzależnione od zakończenia procedury szacowania szkód, o której mowa w art. 46c ustawy, czyli dokonania szacowania ostatecznego. W orzecznictwie NSA został wyrażony pogląd, który skład orzekający podziela (por. postanowienie NSA z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 865/20), według którego protokół oględzin, jak i protokół szacowania ostatecznego, jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków i uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Oznacza to również, że bierność podmiotu zobowiązanego do sporządzenia takiego protokołu może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., o czym Naczelny Sąd Administracyjny poucza T.P. Odnosząc się do argumentów zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej, zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, iż skarżący kasacyjnie organ mógł sporządzić protokół szacowania ostatecznego bez uprzedniego sporządzenia protokołu szacowania ostatecznego przez dzierżawcę obwodu łowieckiego. Sąd stwierdził jedynie, że takowego protokołu w aktach nie ma, czego skarga kasacyjna nie zakwestionowała. Nieprawdziwe są również twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji uznał prowadzone w lipcu 2020 r. polowe próby wydajności za oględziny w rozumieniu ustawy. Sąd stwierdził jedynie, że w owym okresie odbywały się oględziny zbiorów. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku T.P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy – art. 175 p.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną osobiście sporządził T.P. Pismo to nie mogło zatem stanowić podstawy do zwrotu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.