II SA/Sz 1095/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. C. kwotę [...]([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Burmistrz Miasta S. ustalił J. C. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych przy ulicy [...] w obrębie [...] miasta S. o łącznej powierzchni [...] ha, spowodowanego budową dróg na osiedlu R. w S.. Jednocześnie organ wskazał, że różnica wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po wybudowaniu dróg określona została przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę [...]zł przy uwzględnieniu stawki procentowej wynoszącej 25 % różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego przez J. C. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem Kolegium, przyjęty za podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej operat szacunkowy z dnia [...] maja 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. C. był wadliwy. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz Miasta S. decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2 , art. 146 ust. 1-3, oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65), ustalił J. C. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych przy ulicy [...] w obrębie [...] miasta S. spowodowanego budową przez Miasto S. dróg na osiedlu R. w S.. Jednocześnie organ wskazał, że różnica wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu dróg wyniosła [...] zł., natomiast stawka procentowa wynosząca 25%, została określona w uchwale nr XVII/169/08 Rady Miasta S. z dnia 28 stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz. Woj. Zachodniopomorskiego nr 34, poz. 678). W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia podniesiono, że opłata została ustalona w oparciu o nowy operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] listopada 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego D. C.. W procesie wyceny rzeczoznawca dokonał korekt związanych z położeniem nieruchomości porównawczych, przyjął metodę podejścia porównawczego poprzez porównanie parami. W tabeli danych transakcyjnych nieruchomości podobnych z dostępem do drogi nieutwardzonej biegły wskazał 6 transakcji, z czego do porównania przyjęto 3 (w tym jedną z obrębu [...]) o najbardziej zbliżonym charakterze. Natomiast w tabeli danych transakcyjnych nieruchomości podobnych z dostępem do drogi utwardzonej (asfaltowej) rzeczoznawca wskazał 7 transakcji z czego do porównania wybrał 3 o najbardziej zbliżonym charakterze. Zdaniem organu, operat został wykonany prawidłowo i może stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. We wniesionym od wskazanej decyzji odwołaniu J. C. zarzucił brak dokładnego i rzetelnego opisu, dlaczego dana nieruchomość została uznana za podobną do wycenianej, brak obliczeń dotyczących trendu czasowego, brak wyliczenia wag cech rynkowych (podane są jedynie procentowe wartości cech, bez obliczeń im przynależnych), przyjęcie zbyt małego zbioru danych cen transakcyjnych - wynoszącego jedynie 7 nieruchomości podobnych, przy czym dla wyznaczenia 3 cech rynkowych potrzebnych jest w metodzie porównywania parami przynajmniej 7 transakcji, natomiast rzeczoznawca sformułował 4 cechy rynkowe, czyli wedle odwołującego się transakcji powinno być więcej. Ponadto wyceniając nieruchomość po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi rzeczoznawca wziął pod uwagę jedynie nieruchomości o lokalizacji dobrej czyli, jak sam napisał, znajdujące się w strefie śródmiejskiej i pośredniej miasta. Natomiast nie wziął pod uwagę żadnej transakcji z obrębu [...] i innych "położonych w strefie peryferyjnej miasta", mimo że takowe były. Strona zarzuciła ponadto, że przy cesze rynkowej "dostępność komunikacyjna" biegły zajmował się głównie miejscami postojowymi, co oczywiście miałoby znaczenie przy lokalach usługowych, a nie przy domach jednorodzinnych. W dalszej części odwołania strona powołała się na akty notarialne dokumentujące sprzedaż nieruchomości w obrębie [...] w S. zarówno przed jak i po wybudowaniu drogi. Jej zdaniem, analiza porównawcza cen z tych aktów notarialnych nie wykazuje wzrostu wartości nieruchomości, zatem skutkuje brakiem podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej. Zdaniem odwołującego decyzja w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...] i [...] nie dotyczy jego osoby, gdyż w dniu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej nie był właścicielem tych działek. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a."), art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2 , art. 146 ust. 1-2, ust. 3 oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65, dalej: "u.g.n."), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium przedstawiło regulacje prawne wynikające z przepisów art. 143, art. 144 ust. 1, art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uznało, że spełniły się wszystkie przesłanki uprawniające do ustalenia opłaty adiacenckiej. Nadto wskazało, że możliwość korzystania z drogi stworzono w dniu [...] października 2016 r., o czym świadczy protokół odbioru końcowego inwestycji dotyczącej budowy ulic na osiedlu R.. Organ II instancji zaznaczył, że zaskarżona decyzja Burmistrza Miasta S. z dnia [...] lipca 2020 r. jest drugą decyzją w przedmiotowej sprawie, ponieważ poprzednia została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją z dnia [...] października 2019 r. wydaną na skutek odwołania strony. Dokonując oceny operatu Kolegium uznało wtedy, że podstawowym i zasadniczym uchybieniem, które podważyło prawidłowość i rzetelność operatu był brak wykazania, dlaczego właśnie te a nie inne nieruchomości rzeczoznawca wybrał z rynku lokalnego i uznał za podobne do nieruchomości będącej własnością strony. Kolegium podkreśliło, że opis wszystkich nieruchomości stanowiących podstawę wyceny, winien być obszerny i na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zweryfikowanie tych nieruchomości. Kolegium dokonując analizy poprzedniego operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2018 r. uznało za wątpliwy dobór nieruchomości do analizy i porównania. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji oparł się na nowym operacie sporządzonym w dniu [...] listopada 2019 r., w którym rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, zakładając, że wartość wycenianej nieruchomości odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były dotychczas przedmiotem obrotu rynkowego. Zastosował przy tym metodę porównywania parami. Powołując się na ustalenia operatu organ przyjął, że będące przedmiotem wyceny działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stanowią niezabudowaną nieruchomość gruntową, położoną w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta S. przy ul. [...], w strefie peryferyjnej, w odległości ok. 6 km od urzędów administracji państwowej i samorządowej oraz centrum. Powierzchnia nieruchomości wynosi [...] ha, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona została symbolem MN/U - zabudowa mieszkaniowo-usługowa. Stosownie do przyjętego podejścia i metody rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo - usługową, wybierając po kilka transakcji dotyczących nieruchomości podobnych. Za rynek lokalny rzeczoznawca uznał teren miasta S., natomiast analiza obejmowała okres od I kwartału 2014 roku do chwili stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi ([...] października 2016 r.). Nie odnotowano bowiem transakcji podobnymi nieruchomościami w stanie po wybudowaniu drogi, tj. drogi asfaltowej wraz z oświetleniem ulicznym oraz kanalizacją deszczową w obrębie nr [...]. Na stronie 16 operatu biegły przedstawił tabelę 6 nieruchomości przyjętych do porównania z nieruchomością wycenianą według stanu przed wybudowaniem drogi, z których pod uwagę wziął tylko 3 nieruchomości, które zostały opisane jako nieruchomości położone w mieście S. w strefie peryferyjnej z dojazdem do nieruchomości drogą gruntową, o powierzchniach: [...] m2 (obręb [...]). Z kolei na stronie 19 operatu biegły przedstawił tabelę 7 nieruchomości przyjętych do porównania z nieruchomością wycenianą według stanu po wybudowaniu drogi, z których pod uwagę wziął tylko 3 nieruchomości, opisane jako nieruchomości położone w mieście S. w strefie pośredniej (obręb [...] z dojazdem do nieruchomości drogą utwardzoną asfaltową, o charakterze najbardziej zbliżonym do nieruchomości wycenianej, o powierzchniach: [...] m2, [...] m2 i [...] m2. Organ powołując się na zapisy aktualnego operatu ustalił, że wartość wycenianej nieruchomości wyniosła [...] zł, natomiast po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi - [...] zł. Różnicę stanowiła więc kwota [...]zł, w związku z czym opłata adiacencka przy zastosowaniu stawki 25% wyniosła [...] zł. Podkreślono, że przed wydaniem decyzji rzeczoznawca ustosunkował się do zarzutów strony do sporządzonego operatu wyjaśniając, że w operacie nie można zamieszczać danych identyfikujących nieruchomości (nr działki, nazwę ulicy, które wykorzystywane są w procesie wyceny). Trend czasowy obliczono za pomocą regresji liniowej, natomiast wagi za pomocą narzędzia Solver wspomagającego proces ustalania wag cech rynkowych. Dodatkowo biegły wyjaśnił, że akty notarialne z roku 2019, które powołała strona, nie mogły zostać użyte do wyceny, gdyż zostały zawarte po dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ponieważ w badanym okresie nie było transakcji nieruchomościami z dostępem do drogi utwardzonej konieczne było rozszerzenie analizy transakcji na miasto S., poza obszar osiedla R. . W przypadku wyboru transakcji przed wybudowaniem drogi zgodnie z zasadą współmierności również rozszerzono analizę i wybrano tylko jedną transakcję z obrębu [...] (wskazaną także przez stronę). W stosunku do cech, które różnicują nieruchomość wycenianą od nieruchomości wybranych do porównania zastosowano korekty kwotowe. Zdaniem Kolegium, organ I instancji wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie a dokonana przez niego ocena dowodów nie budzi zastrzeżeń. Operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej spełnia wymogi formalne, jak również opiera się na prawidłowo ustalonych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, a wartości nieruchomości w nim określone, są realne i prawidłowo obliczone, odpowiadające cechom wycenianej nieruchomości. Operat został uznany za spójny, a przedstawione wyliczenia za oparte na obiektywnych przesłankach. Subiektywne przekonanie strony, że wskazana w operacie szacunkowym wartość nieruchomości jest niewłaściwa nie świadczy o wadliwości operatu. Nie zgadzając się z decyzją Kolegium, J. C. złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie w całości. Jednocześnie zarzucił, że w kolejnym operacie, stanowiącym podstawę zaskarżonej decyzji, ten sam rzeczoznawca powielił błędy dostrzeżone uprzednio przez Kolegium w poprzednim postępowaniu, chociaż tym razem nie znaleziono podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Rzeczoznawca w obydwu operatach nie uwzględnił bowiem w analizie porównawczej transakcji dokonanych w ocenianym obrębie [...] w S. wskazując na brak takich transakcji, mimo że skarżący sam dokonał sprzedaży kilku działek na tym terenie zarówno przed, jak i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej oraz dołączył do akt sprawy kopie aktów notarialnych potwierdzających ich sprzedaż, które jednak nie zostały uwzględnione. Tymczasem rzeczoznawca uwzględnił w analizie nieruchomości położone w najbardziej atrakcyjnym terenie miasta, chociaż poddany analizie obręb [...] w S. znajduje się na peryferiach miasta. Nadto wedle skarżącego decyzja organu I instancji w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...] i [...] nie może jego dotyczyć, ponieważ nie jest właścicielem tych działek i w tym zakresie powołał się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podsumowując skarżący podniósł, że skoro operat został sporządzony bez zachowania należytej staranności, był wadliwy, zatem nie można stwierdzić wzrostu wartości nieruchomości, a tym samym brak było podstaw do naliczenia opłaty adiacenckiej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje : Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według wskazanego wyżej kryterium, doprowadziła do uznania, że decyzja ta, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Postępowanie administracyjne objęte w niniejszej sprawie kontrolą sądu dotyczyło ustalenia opłaty adiacenckiej, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność skarżącego w wyniku budowy przez Miasto S. dróg na osiedlu R. Podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego w tym przedmiocie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą, która w art. 4 pkt 11 definiuje opłatę adiacencką jako opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 144 § 1 wspomnianej ustawy, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, przy czym w myśl art. 143 ust. 2 tej ustawy, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Stosownie do art. 145 ust. 1 ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z kolei art. 145 ust. 2 ustawy stanowi, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 (tj. uchwały ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej). Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Na podstawie art. 146 ust. 1a ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1 ustawy). Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a ustawy). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2 ustawy). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 146 ust. 3 ustawy). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że w 2016 r. Miasto S. zakończyło budowę dróg na osiedlu "R. " – etap I (skarżący co prawda początkowo okoliczność tę kwestionował jednak w skardze do Sądu zarzutów w tym zakresie nie podtrzymał). Jak wynika z treści pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2016 r., organ ten nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu wspomnianej wyżej budowy. Poza sporem pozostaje także i to, że w chwili stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, obowiązywała uchwała Rady Gminy Miasta S. z dnia 28 stycznia 2008 r. nr XVII/169/08 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz.Woj. Zachodniopomorskiego nr 34, poz. 678), zgodnie z którą stawka procentowa wynosi 25 % różnicy wartości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej – drogi. Sporne w sprawie natomiast jest to czy skarżący może być adresatem decyzji w części dotyczącej działek o numerach [...], [...], [...] i [...], których właścicielem obecnie już nie jest, a także to czy operat szacunkowy, w oparciu o który wyliczono opłatę adiacencką został sporządzony prawidłowo. Odnosząc się do pierwszej z wymienionych kwestii należy zgodzić się z organem, że do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązany jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej jak również warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Raz jeszcze podkreślić należy, że zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Podzielając pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 marca 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 1350/12), należy wskazać, że ustawodawca nie sprecyzował, czy obowiązkiem uczestniczenia w kosztach budowy infrastruktury powinien być obciążony właściciel nieruchomości z chwili umożliwienia podłączenia, czy też - jeżeli nieruchomość została zbyta - nowy właściciel. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej zobowiązany jest podmiot będący właścicielem nieruchomości z chwili stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej, niezależnie od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydawania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 lipca 2011r, sygn. akt l OSK 1276/10, Lex Omega nr 1082615; z dnia 9 września 2010r., sygn. akt l OSK 1063/10, Lex Omega nr 744922 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2012r, sygn. akt II SA/Łd 1294/11, Lex Omega nr 1107693). Wskazuje się przy tym, że zobowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej jest ten właściciel nieruchomości, który uzyskał zwiększenie użyteczności nieruchomości i w jego wyniku wzrost jej wartości, a więc ten, któremu prawo własności do nieruchomości przysługuje w chwili stworzenia warunków podłączenia do urządzenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010r., sygn. akt l OSK 514/09, Lex Omega nr 575824). Ponieważ już w chwili stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej następuje zwiększenie jej użyteczności oraz wzrost jej wartości. Nabywca nieruchomości o stworzonych uprzednio warunkach podłączenia do urządzenia (korzystania z drogi) nie zyskuje użyteczności tej nieruchomości w wyniku stworzenia warunków podłączenia do urządzenia, lecz nabywa już nieruchomość z możliwością podłączenia jej do urządzenia infrastruktury technicznej. W chwili nabycia nieruchomość posiada już lepsze walory użytkowe, które determinują wysokość ceny nabycia w przypadku umowy sprzedaży, dlatego zbywca uzyskuje możliwość sprzedaży nieruchomości za cenę odzwierciedlającą jej wartość z ulepszeniem wynikającym ze stworzenia warunków podłączenia do urządzenia infrastruktury technicznej (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt l OSK 617/09, Lex Omega nr 595440). Powyższe stanowisko niewątpliwie można odnieść nie tylko do stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej ale także do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Odnosząc się do argumentacji skarżącego dotyczącej omawianej kwestii należy wskazać, że w nielicznych orzeczeniach prezentowany jest pogląd przeciwny, zgodnie z którym opłata adiacencka winna być nakładana na osobę, która jest właścicielem nieruchomości w chwili wydawania decyzji (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 kwietnia 201 Or, sygn. akt II SA/Bk 90/10, Lex Omega nr 576253). Jednakże Sąd w składzie, rozpoznającym niniejszą sprawę, poglądu tego nie podziela. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu cytowanego powyżej wyroku z dnia 15 marca 2013 r., obciążanie opłatą adiacencką nowego właściciela, który nabył nieruchomość już w po wzroście jej wartości (co winno było znaleźć odzwierciedlenie w cenie transakcji), a nie osoby, która faktycznie odniosła korzyść finansową, ponieważ mogła sprzedać nieruchomość z lepszym uzbrojeniem technicznym, a zatem i za wyższą cenę nie wydaje się uzasadnione, zaś taka wykładnia prowadzi w skutkach do bezpodstawnego wzbogacenia zbywców nieruchomości. Z tego względu pogląd skarżącego, że nie może być adresatem decyzji w części dotyczącej działek, których właścicielem już nie jest - okazał się nietrafny. Za uzasadniony natomiast, w ocenie Sądu, należy uznać podnoszony przez niego argument wadliwości operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalono wartość nieruchomości przed stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi oraz jej wartość po stworzeniu tych warunków. Zgodnie z art. 146 ust. 1a ustawy ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oznacza to, że najistotniejszym dowodem na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości jest operat szacunkowy, a ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w zakresie sposobu ustalania wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości musi być określona przez osoby mające specjalne kwalifikacje w tej dziedzinie - rzeczoznawców majątkowych, posiadających uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości. Zgodnie też z art. 154 ust. 1 i art. 156 ust. 1 ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowego dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Z powyższego nie wynika jednak, że operat szacunkowy, który posiada walor opinii biegłego i stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, nie podlega badaniu przez organy prowadzące postępowanie. Operat rzeczoznawcy majątkowego w myśl art. 84 § 1 k.p.a. stanowi opinię biegłego i wobec tego, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podlega swobodnej ocenie organów, tak jak każdy inny dowód. Ocena wiarygodności operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, a nawet przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, jest obowiązkiem organu rozstrzygającego. Co prawda organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak zobowiązany jest dokonać oceny tego dowodu. To na organie spoczywa bowiem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wymaga oceny wiarygodności sporządzonej opinii (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 317/19). Obowiązek podejmowania przez organy administracji rozstrzygnięć na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego wynika z art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje organy do oparcia się przez organy na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a., i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób ogólny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji. Fakt, że rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Organ zobowiązany jest zatem do jego oceny, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także, czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych może stanowić podstawę rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie, organy nie wywiązały się należycie z wyżej omówionych obowiązków i nie dokonały prawidłowej, wszechstronnej oceny sporządzonego operatu szacunkowego. W konsekwencji tego decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej była przedwczesna i została podjęta z naruszeniem przepisów art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Uwzględniając operat organ pierwszej instancji bez dokonania należytej jego oceny, ograniczył się do przyjęcia wartości nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z drogi ustalonej przez rzeczoznawcę oraz zacytowania wyjaśnień przygotowanych przez niego w odpowiedzi na zarzuty podnoszone przez skarżącego. Tym samym nie przedstawił w tym zakresie własnego stanowiska lecz powtórzył jedynie poglądy rzeczoznawcy. Co prawda wskazał, że jego zdaniem operat został wykonany prawidłowo jednak nie uzasadnił takiego stanowiska. Sam fakt, że operat zawiera takie elementy jak przedmiot, cel i zakres wyceny czy opis i określenie stanu nieruchomości nie oznacza, że został sporządzony prawidłowo. Zwłaszcza, że skarżący przedstawił szereg zastrzeżeń m.in. co do doboru nieruchomości o lokalizacji określanej jako "dobra" z pominięciem transakcji z obrębu [...] jak również innych obrębów położonych na peryferiach miasta. Nie można zatem uznać, aby organ prawidłowo dokonał samodzielnego ustalenia opłaty, na podstawie prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych. Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów odwołania, co prawda podjął próbę dokonania takiej oceny, jednak pominął w niej istotne kwestie, o których będzie mowa poniżej, a które mogą mieć istotne znacznie dla prawidłowego ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości (w szczególności dotyczące wartości nieruchomości po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi). Rzeczoznawca majątkowy w swoim operacie z [...] listopada 2019 r. przedstawił zbiór danych cen transakcyjnych nieruchomości podobnych z dostępem do drogi publicznej utwardzonej (asfaltowej), który przyjął "z cen uzyskanych na rynku lokalnym właściwym dla przedmiotu wyceny" w okresie od I kwartału 2014 r. do III kwartału 2016 r. (w tabeli na karcie 19 operatu). Do analizy porównawczej (według stanu "po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej") wybrał spośród siedmiu nieruchomości, trzy nieruchomości z dostępem do pełnego uzbrojenia, położone w strefie pośredniej, tj. nieruchomości: nr [...], nr [...] i nr [...]. Wybrane przez rzeczoznawcę nieruchomości położone są w obrębach [...], a ich powierzchnia wynosi odpowiednio: [...] m2, [...] m2, [...] m2. Cena jednostkowa w wypadku nieruchomości nr [...] to [...] zł za m2, w wypadku nieruchomości nr [...] – to [...] zł za m2, natomiast cena nieruchomości nr [...] to [...] zł za m2. Pozostałe nieruchomości (pominięte przez rzeczoznawcę) położone są w obrębach[...], a ich powierzchnia i cena jednostkowa wynoszą: [...] m2 i [...] zł za m2 (nieruchomość nr [...]), [...] m2 i [...] zł za m2 (nieruchomość nr [...]), [...] m2 i [...] zł za m2 (nieruchomość nr [...]) oraz [...] m2 i [...] zł za m2 (nieruchomość nr [...]). W ocenie Sądu, tak dokonany wybór nieruchomości nie odpowiada zawartemu w operacie stwierdzeniu, że do analizy porównawczej wybrano nieruchomości o najbardziej zbliżonym charakterze występujące na lokalnym rynku nieruchomości w okresie od I kwartału 2014 r. do III kwartału 2016 r. Jak wskazał sam rzeczoznawca, "korygowanie cen nieruchomości porównywalnych z uwagi na różnice między nimi a nieruchomością wycenianą powinno być ograniczone do minimum. Dlatego też zastosowanie tego podejścia daje najlepsze wyniki, gdy porównywalne nieruchomości są bardzo podobne do wycenianej i położone w niedalekiej odległości, a ponadto transakcje zawarte zostały niedawno". Tymczasem nie ulega najmniejszej wątpliwości, że spośród wybranych do porównania trzech nieruchomości, żadna nie jest położona na peryferiach miastach (jak ma to miejsce w przypadku nieruchomości należącej do skarżącego) lecz wszystkie położne są w strefie pośredniej. Okoliczność ta ma tym większe znaczenie, że wagę tej cechy (tj. lokalizacji) rzeczoznawca określił aż na 30 %, co oznacza, że ma ona szczególnie duży wpływ na wysokość ceny transakcyjnej działek. O ile zrozumiałym jest, że z uwagi na brak transakcji dotyczących nieruchomości położonych w obrębie [...], w którym znajduje się nieruchomość należąca do strony, rzeczoznawca musiał skorzystać z danych transakcji spoza tego obrębu o tyle nie sposób stwierdzić dlaczego żadna z nich nie dotyczy nieruchomości położonej na peryferiach miastach. Jak wynika z treści skargi, takie właśnie położenie – najbardziej zbliżone do położenia nieruchomości należącej do skarżącego – posiadają obręby [...] oraz [...] Jak już zaznaczono, rzeczoznawca nie wybrał do porównania ani jednej nieruchomości położonej w którymkolwiek z wymienionych wyżej obrębów i powyższego w żaden sposób nie wyjaśnił. Co więcej, istotne wątpliwości budzi także przyjęcie przez niego do porównania - nieruchomości nr [...]. Powierzchnia tej nieruchomości wynosi [...] m2 i jest mniejsza niż powierzchnia nieruchomości nr [...] m2), której rzeczoznawca do porównania nie wybrał. Tymczasem z uwagi na wielkość nieruchomości objętej decyzją ([...] ha) za bardziej podobną nieruchomość należałoby uznać nieruchomość nr [...]. Przyczyn takiego stanu rzeczy niewątpliwie nie wyjaśnia stwierdzenie rzeczoznawcy, że "z uwagi na dość duże zróżnicowanie cen transakcyjnych odrzucono wartości skrajne" bowiem gdyby tak było, wówczas powinien odrzucić także nieruchomość nr [...] – o najniższej cenie jednostkowej (i najwyższej cenie transakcyjnej) a także nieruchomość numer [...] o najwyższej cenie jednostkowej. Powyższa kwestia ma dla sprawy istotne znaczenie bowiem gdyby zastąpić nieruchomość nr [...] – o cenie jednostkowej [...] zł za m2, nieruchomością nr [...] – o cenie jednostkowej [...] zł za m2, to niewątpliwie miałby to istotny wpływ na wartość jednostkową Wj (1 m2) wyznaczoną "jako średnią arytmetyczną cen poprawionych obiektów uwzględnionych w analizie porównawczej". Żaden z organów nie podjął próby wyjaśnienia tej kwestii, przyjmując, że operat jest spójny, a przedstawione obliczenia oparte są na obiektywnych przesłankach. Powyższe uprawnia stwierdzenie, że organy uchyliły się od należytego zbadania dowodu z opinii biegłego oraz od oceny, czy doszło do prawidłowego określenia wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem drogi i po jej wybudowaniu. Za nietrafny natomiast należy uznać argument skarżącego dotyczący wadliwości operatu z tego powodu, że nie uwzględnił (obliczając wartość nieruchomości po wybudowaniu drogi) transakcji z obrębu [...] Podkreślenia wymaga, że rzeczoznawca nie mógł uwzględnić wspomnianych transakcji z uwagi na treść art. 146 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2017 r.), wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z tego względu rzeczoznawca nie mógł wziąć pod uwagę transakcji dokonanych już po dniu "w którym stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi", tj. po dniu [...] października 2016 r. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem wymienionych wcześniej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien uzupełnić postępowanie dowodowe, a następnie dokonać ponownej oceny sporządzonego operatu szacunkowego (badając, czy jest on jeszcze ważny) mając na uwadze przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę Sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję jak również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy. Niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.