II SA/Bd 1184/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2021 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2020 r. nr [...]. Wójt Gminy B. decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] m. in. na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej jako: u.ś.r.), odmówił B. C. (dalej jako: Skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że matka Skarżącej posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, w którym wskazano, że niepełnosprawność powstała od [...] lipca 2010 r. Organ uznał, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 lit. b) u.ś.r., bowiem z przedłożonego orzeczenia o niepełnosprawności matki Skarżącej wynika, że niepełnosprawność powstała pod ukończeniu 25 roku życia. Ponadto Skarżąca od [...] grudnia 2017 r. pobiera emeryturę z KRUS. W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyłącznym powodem odmowy przyznania świadczenia przez Kolegium było stwierdzenie, że Skarżącej przysługuje prawo do emerytury, a art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza wprost prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które mają przyznane prawo do emerytury. W skardze do Sądu kwestionując powyższą decyzję Kolegium Skarżąca podkreśliła, że jej matka od 10 lat jest osobą leżącą, a po zawale w czerwcu 2020 r. jest na stale przykuta do łóżka i wymaga całodobowej opieki. Skarżąca podniosła, że jak stwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r. (sygn. II SA/Go 822/18) wykładania, która pozbawia opiekuna na emeryturze całości świadczenia pielęgnacyjnego narusza zasadę równego traktowania. Prawidłowa interpretacja powinna prowadzić do tego, że pomoc finansowa dla opiekuna będzie przysługiwać w kwocie stanowiącej różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a emeryturą opiekuna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Kolegium stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Nie jest kwestionowane w sprawie, że Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury rolniczej (decyzja Prezesa KRUS z [...] lutego 2018 r. – k. 5 akt administracyjnych), która w sierpniu 2020 r. wynosiła [...] zł netto (zaświadczenie KRUS k. 7 akt administracyjnych) Istotną kwestią dla rozstrzygnięcia sporu w niniejszej sprawie jest natomiast wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.. Problem wykładni tego przepisu był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym aktualnie w orzecznictwie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09 - dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl; M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo.) Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. W analizowanym przypadku potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej wynika zaś m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na [...] zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do [...] maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do [...] zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Ponadto zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 – dostępne jw.). Mając powyższe na uwadze zważyć należy zatem, iż w obecnych realiach pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.. Wobec tego, skoro w rozpatrywanej sprawie Skarżąca w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do emerytury wypłacanej jej w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, to tym samym uznać należy, iż organ niezasadnie zastosował w sprawie wyłącznie literalną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i w konsekwencji odmówił przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia jedynie z powodu pobierania przez nią emerytury. Wskazać należy jednocześnie na dostrzeżone przez NSA w wyrokach z dnia 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2375/19 – dostępny jw.) oraz z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20 – dostępny jw.) trudności odnośnie niejednokrotnie przyjmowanego dotychczas przez sądy administracyjne sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i do świadczenia emerytalno-rentowego poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. W ww. wyrokach NSA wskazano w szczególności, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby bowiem dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe. Wobec powyższego, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podzielił stanowisko NSA wyrażone w ww. wyrokach, przemawiające za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 266), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, kierując się argumentacją wskazaną w na wstępie cytowanych wyrokach sądów, wbrew stanowisku Kolegium, uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera emeryturę winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego tj. w niniejszej sprawie - emerytury. W tym przypadku swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Instytucja zawieszenia prawa do świadczenia była wykorzystywana do uzyskania w przyszłości wyższych świadczeń. Nie ma jednak przeszkód, by znalazła zastosowanie w sprawach takich jak niniejsza, dla celów pozaubezpieczeniowych. Ustawodawca bowiem nie wprowadził żadnych ograniczeń w zakresie złożenia takiego wniosku. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. tj. posiadania prawa do emerytury, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty emerytury. W takiej sytuacji zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona złożyła wniosek wraz z decyzją o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Zdaniem Sądu, o konieczności złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ powinien stronę poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1–3 u.ś.r., czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto zgodnie z art. 79 a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. W realiach niniejszej sprawy organy zaniechały poinformowania Skarżącej, że ma ona możliwość wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały Skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Powyższe zaś skutkowało przedwczesną odmową przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia i uzasadniało uchylenie przez Sądu decyzji organów obu instancji. Biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia bądź z obawą czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. wezwanie nie powinno być do strony kierowane. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że organy przedwcześnie odmówiły przyznania Skarżącej świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią wcześniejszej emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r.) nie pouczając jej i nie wzywając do wykazania, że zawiesiła prawo do emerytury i wstrzymano wypłatę tego świadczenia. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, które – co należy podkreślić – nie przesądza kwestii prawa Skarżącej do otrzymania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Konieczne jest bowiem pozytywne zweryfikowanie wystąpienia w sprawie wszystkich przesłanek warunkujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (z pominięciem samej okoliczności pobierania emerytury), w tym zwłaszcza ustalenie związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez Skarżącą pracy a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Po pozytywnym zweryfikowaniu tych kwestii organy winny wezwać Skarżącą do złożenia stosownych dokumentów (decyzji KRUS) umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości wraz z odpowiednim pouczeniem. Po czym w zależności od wykonania przez Skarżącą nałożonego obowiązku rozstrzygną sprawę. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji