II SA/Go 822/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "B" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. 1. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia złożonego przez Stowarzyszenie B na postanowienie Marszałka Województwa z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie uzgodnienia wykonywania przewozów regularnych. W podstawie prawnej postanowienia Kolegium wskazało art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 913, ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w dniu [...] czerwca 2018 r Marszałek Województwa, działający na wniosek Marszałka Województwa prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w transporcie drogowym przedsiębiorcy F sp. z o. o. na linię komunikacyjną [...], wydał postanowienie w przedmiocie uzgodnienia wykonywania przewozów regularnych. Postanowienie Marszałka Województwa doręczone zostało stronom postępowania w dniu 27 lipca 2018 r. i po upływie 7-dniowego terminu na wzniesienie zażalenia – to jest w dniu w dniu 6 lipca 2018 r. stało się ostateczne. Postanowieniem Marszałka Województwa z dnia [...] czerwca 2018 r. Stowarzyszenie B zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wydanie wyżej opisanego zezwolenia. W dniu [...] lipca (data stempla pocztowego) Stowarzyszenie to wniosło zażalenie na postanowienie Marszałka Województwa z dnia [...] czerwca 2018 r. W ocenie prawnej Kolegium wskazało, że skarżące Stowarzyszenie korzysta z praw strony w rozumieniu art. 10 k.p.a. od chwili wydania (a w istocie doręczenia) postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. W sytuacji, w której nie brało ono udziału w określonym postępowaniu (w tym wypadku postępowaniu uzgodnieniowym) przysługuje mu prawo do zaskarżenia wydanego w tym postępowaniu postanowienia z jednoczesnym wnioskiem o przywrócenie terminu na zasadach przewidzianych w k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka pierwsza, bowiem nie złożono wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Kolegium podkreśliło, że przepisom k.p.a. nie jest znany przypadek milczącego czy też dorozumianego przywrócenia terminu. Ewentualne przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej może nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu. Z tych względów, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. należało wydać postanowienie o niedopuszczalności zażalenia. 2. W skardze wniesionej do tutejszego sądu Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie wydane przez Marszałka Województwa z dnia [...] czerwca 2018 r. Postanowieniu temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie: 1) art. 134 k.p.a. w związku z art. 65 § 1 k.p.a. przez stwierdzenie, że zażalenie skarżącego Stowarzyszenia jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż zaskarżone postanowienie uzgadniające stało się ostateczne dnia [...] czerwca 2018 r. i nie mogło być przedmiotem postępowania zażaleniowego, w sytuacji gdy skarżący wnosząc pismo z dnia [...] lipca 2018 r. zatytułowane "zażalenie" de facto wnosił o wznowienie postępowania, z uwagi na fakt, że nie brał udziału w postępowaniu, więc organ II instancji powinien na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazać wniosek do organu I instancji, który właściwy był do rozpatrzenia tego pisma; 2) art. 134 k.pa. w związku z art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. przez stwierdzenie, że zażalenie skarżącego jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż zaskarżone postanowienie uzgadniające stało się ostateczne dnia [...] czerwca 2018 r. i nie mogło być przedmiotem postępowania zażaleniowego, w sytuacji gdy skarżący bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu uzgodnieniowym i dowiedział się rozstrzygnięciu organu uzgadniającego dopiero [...] lipca 2018 r. W uzasadnieniu zażalenia rozwinięto podniesione zarzuty wskazując, że Kolegium powinno dokonać analizy treści pisma strony (oznaczonego jako zażalenie), gdyż nie jest ono związane nazewnictwem środka, a rzeczywistą treścią żądania. Zdaniem skarżącego, pismo zawierało wszystkie elementy wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem postanowienia uzgadniającego. Skarżący dowiedział się o wydanym postanowieniu uzgadniającym dopiero [...] lipca 2018 r. po dopuszczeniu go do udziału w postępowaniu i tym samym do akt sprawy. Bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu uzgadniającym i dlatego przedsięwziął niezwłocznie działania mające na celu usunięcie z obiegu prawnego, jego zdaniem, wadliwego postanowienia. Uzasadnia to, w ocenie skarżącego, potraktowanie jego pisma jako wniosku o wznowienie postępowania, nie zaś zażalenia. Na poparcie tej argumentacji przytoczono poglądy judykatury dotyczące art. 9 k.p.a. 3. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Ustosunkowując się do skargi strona postępowania F spółka z o. o. wniosła o jej oddalenie, opowiadając się za stanowiskiem organu (pismo k. 39-40 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. 5. Rozpoznając skargę należy w pierwszej kolejności ocenić prawidłowość wydanego postanowienia w świetle regulacji dotyczących zaskarżania i obliczania terminów. W przypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia jego doręczenia stronie (art. 141 § 2 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a.). Obliczenie terminu do wniesienia zażalenia następuje według sposobu określonego w art. 57 § 1 k.p.a. Termin do wniesienia zażalenia (podobnie jak innego środka zaskarżenia), jest terminem dla dokonania czynności przez stronę, bezwzględnie oznaczonym, ustawowym i zawitym, co oznacza, że wniesienie odwołania po terminie jest bezskuteczne (zob. A. Golęba, w: Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2015, s. 233). Przytoczone przepisy regulują sytuację typową, w której zażalenie wnosi podmiot, który jest stroną (uczestnikiem postępowania) przed organem I instancji (w tym przypadku organem prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe). W niniejszej zaś sprawie zażalenie wniósł uczestnik, któremu postanowienia uzgodnieniowego nie doręczono. Wynikało to z tego, że skarżące Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu głównym (prowadzonym przez Marszałka Województwa) już po wydaniu postanowienia uzgodnieniowego w dniu [...] czerwca 2018 r. przez Marszałka Województwa. Jak wynika z akt, organ ten powziął wiadomość o tym, że Stowarzyszenie stało się uczestnikiem postępowania w dniu wpływu zażalenia, to jest [...] lipca 2018 r. (do zażalenia dołączono postanowienie o dopuszczeniu uczestnika do udziału w postępowaniu). 6. Odnosząc się do takich i podobnych im sytuacji w orzecznictwie i doktrynie wypracowano jednolity pogląd, że termin do wniesienia środka zaskarżenia (odwołania, zażalenia) dla "pominiętej" strony (uczestnika postępowania) biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie, której najpóźniej decyzję doręczono (por. wyroki NSA z dnia 16 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 2230/00, M.Prawn.2002/20/916 oraz z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 505/08 i dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1067/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Postanowienie uzgodnieniowe zostało doręczone stronie (spółce F) w dniu 27 czerwca 2018 r., co oznacza, że w dniu 6 lipca 2018 r., wobec niewniesienia zażalenia przez wskazaną spółkę i upływu terminu do jego zaskarżenia, postanowienie to stało się ostateczne. Uprawniony był zatem wniosek Kolegium, że złożone przez skarżące Stowarzyszenie w dniu [...] lipca 2018 r. (data nadania) zażalenie dotyczy postanowienia ostatecznego, a zatem jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. (w zw. z art. 144 k.p.a.). Organ, zgodnie z powołanymi przepisami miał obowiązek wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. 7. Kwestią sporną w sprawie jest to, czy Kolegium prawidłowo zakwalifikowało pismo skarżącego Stowarzyszenia jako zażalenie (zgodnie z jego nazwą i konstrukcją), czy też – jak się to szeroko podnosi w skardze – powinno uznać je, w zaistniałych okolicznościach, za wniosek o wznowienie postępowania lub co najmniej dopytać, czy zażalenie aby nie jest jednak wnioskiem o wznowienie postępowania. Rozważając te zarzuty wskazać należy, że w postępowaniu ogólnoadministracyjnym zażalenie jest środkiem zaskarżenia, które nie wymaga szczególnej formy (art. 144 w zw. z art. 128 k.p.a). Jednakże zażalenie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. i powinno zawierać co najmniej elementy określone w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie (żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenia) powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Ugruntowany w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest pogląd, zgodnie z którym organ administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie (A.Wróbel [w:] M.Jaśkowska. A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tezy do art. 128 k.p.a.; por. również wyroki NSA z 17 września 1992 r., III SA 949/92 oraz z dnia 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92). Podkreśla się również, że zamieszczone w odwołaniu żądanie nie może prowadzić do zmiany kwalifikacji czynności procesowej wniesienia odwołania. Zamieszczenie w odwołaniu żądania co do sposobu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy nie może stanowić podstawy do odstąpienia od rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (por. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 290/06, OSP 2008/2/21). Zgodzić należy się też z poglądem, że w określonym stanie faktycznym nazwanie - lub nienazwanie - pisma odwołaniem należy uznać za okoliczność doniosłą. Skoro strona została w decyzji wyczerpująco pouczona o możliwości, sposobie i terminie wniesienia odwołania, to posłużenie się przez stronę nazwą "odwołanie" należy ocenić jako działanie świadome, przesądzające o charakterze pisma (por. K. Świderski, Odwołanie od decyzji administracyjnej, CASUS 2011/4/6-16). 8. Mając na uwadze wyżej podaną charakterystykę ocena Kolegium była prawidłowa. Analiza pisma skarżącego Stowarzyszenia prowadzi do jednoznacznego wniosku, że jego zamiarem było wyłącznie złożenie zażalenia na postanowienie uzgadniające. Świadczy o tym zarówno treść pisma, jego tytuł i jego profesjonalna konstrukcja wzorowana na standardowych zażaleniach konstruowanych przez prawników. W piśmie nie tylko zawarto nazwę zażalenia, ale wskazano dokładnie przedmiot zaskarżenia i jego zakres, sformułowano zarzuty wraz z podaniem podstaw prawnych. Pismo to wieńczy akapit podsumowujący cały wywód i stwierdzający zasadność zaskarżenia. Nadto trzeba mieć na względzie, że powszechnie dostępny zbiór orzecznictwa sądów administracyjnych (CBOSA) wskazuje, że strona skarżąca jako stowarzyszenie jest i była uczestnikiem wielu postępowań administracyjnych. Stąd też i w tej perspektywie należy ocenić jej pismo zawierające jednoznaczną nazwę, kwalifikację oraz zakres i przedmiot zaskarżenia. Skoro treść pisma nie nasuwała żadnych wątpliwości co do intencji strony i typu wniesionego środka prawnego, to organ nie miał żadnych podstaw nie tylko do zmiany jego kwalifikacji prawnej, lecz również dopytywania się strony. Podane przez stronę skarżącą orzecznictwo traktujące o realizacji zasady informacji i zasady zaufania nie dotyczy podobnych stanów faktycznych i nie może być automatycznie przenoszone na niniejszą sprawę, w której nie ma wątpliwości co do intencji strony. 9. Z tych względów należy uznać, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia jest zgodne z prawem. W braku innych, niż wyżej explicite rozważone, uchybień mających lub mogących mieć wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, skarga podlegała więc oddaleniu (art. 151 p.p.s.a). Kwestia jakie inne środki prawne służące realizacji praw procesowych przysługują skarżącemu Stowarzyszeniu i czy ich wniesienie jest jeszcze możliwe, nie może być rozważana w ramach niniejszej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.).