III OSK 5051/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 631/20 w sprawie ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy Ż. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie zasad wypłaty i ustalenia wysokości diet dla sołtysów 1/ uchyla zaskarżony wyrok w części i stwierdza nieważność § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, 2/ w pozostałym zakresie oddala skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 631/20 oddalił skargę Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy Ż. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w sprawie przyjęcia zasad wypłaty i ustalania wysokości diet dla sołtysów. W ust. 1 § 1 ww. uchwały podjętej w oparciu o przepis art. 37b ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506) dalej u.s.g. Rada Gminy ustaliła diety dla sołtysów za udział w posiedzeniach Rady Gminy w wysokości [...] zł; w ust. 2 § 1 określiła, że jeżeli sołtys jest równocześnie radnym, to za udział w posiedzeniu Rady przysługuje mu tylko jedna dieta, następnie określiła termin i formę zapłaty diety na wskazany przez sołtysa rachunek bankowy. W ocenie Wojewody w uchwale pominięto zwrot kosztów podróży i doprecyzowanie, która dieta ma pierwszeństwo w wypłacie w przypadku zbiegu diety sołtysa i radnego, oraz nakazano sołtysowi posiadanie konta. Wskazane wady, zdaniem organu nadzoru, winny skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Sąd I instancji nie podzielając stanowiska Wojewody wywiódł, że Rada Gminy może na podstawie art. 37b u.s.g. ustanowić zasady przysługiwania diet i zwrotu kosztów podróży dla sołtysa. Jest to jej prawo i dokonuje w tym zakresie wyboru kierując się określonymi przesłankami wynikającymi z oceny realnych okoliczności. W niniejszej sprawie Rada uznała, że ustalenie diety w określonej wysokości jest wystarczającą rekompensatą dla sołtysa za wykonywanie obowiązków poza sołectwem. WSA podzielił pogląd Wojewody co do charakteru otrzymywanej przez sołtysa diety, która co do zasady odpowiada diecie radnych rady gminy ustalanych w oparciu o art. 25 ust. 4 u.s.g. Przy czym w przeciwieństwie do zawartego w art. 25 ust. 4 u.s.g. kategorycznego stwierdzenia "radnemu przysługują diety", w art. 37b ust. 1 u.s.g. ustawodawca postanowił, że rada gminy "może" ustanowić zasady na jakich będą przysługiwały dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Nadto sołtys ma prawo brać udział w sesjach rady gminy, a w przypadku radnego powyższe stanowi obowiązek. Dalej Sąd I instancji podkreślił, że pod pojęciem przyznania radzie kompetencji do ustanowienia zasad należy rozumieć zarówno swobodę w zakresie przyznania lub nieprzyznania diety, jak również swobodę w zakresie określenia zasad. Rada nie przekroczyła również granicy samodzielności, przyjmując, że w sytuacji równoczesnego sprawowania funkcji sołtysa i radnego przysługuje tylko jedna dieta. W ocenie Sądu I instancji zapis ten winien być odczytywany łącznie z zapisem przepisów wykonawczych dotyczących diet radnych z którymi nie może być sprzeczny. Wprowadzony zapis nie rodzi sprzeczności, a wręcz unika jej, ponieważ nie można pobierać diety dwukrotnie za tę samą czynność. Natomiast mając na uwadze fakt, że dieta nie stanowi wynagrodzenia za pracę, Rada może w tym zakresie ustanowić odrębne regulacje. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Ś., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego, tj. art. 37b ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: - wskazane w skardze Wojewody Ś. naruszenia ww. przepisu nie stanowią istotnego naruszenia prawa; - Rada Gminy w sposób prawidłowy uregulowała w uchwale materię dotyczącą pierwszeństwa w wypłacie diety w przypadku zbiegu tytułów do jej przyznania przy jednoczesnym pełnieniu przez radnego funkcji sołtysa; - Rada mogła pominąć w uchwale kwestię uregulowania zasad zwrotu kosztów podróży służbowej sołtysów; - Rada ma wynikające z tego przepisu uprawnienie do określenia sposobu wypłaty diet przysługujących sołtysom; 2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, tj. art. 147 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia na zasadzie art. 188 § 1 p.p.s.a. albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu - art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37b ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny dieta stanowi także ekwiwalent utraconych korzyści lub poniesionych nakładów i w żadnym razie nie jest wynagrodzeniem za pełnioną funkcję. Redakcja powyższego przepisu jest odmienna od redakcji przepisu art. 25 ust. 4 u.s.g. i wskazuje, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich będą przysługiwały dieta i zwrot kosztów podróży służbowej. Pod pojęciem przyznania radzie kompetencji do ustanowienia zasad należy rozumieć zarówno swobodę w zakresie przyznania lub nieprzyznania diety, jak również swobodę w zakresie określenia tych zasad. Wobec powyższego, jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16, a NSA w składzie niniejszym stanowisko to w pełni podziela, skoro w art. 25 ust. 4 u.s.g. przesądzono o przysługującym radnym prawie do diety, to połączenie funkcji radnego z funkcją przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej uzasadnia przyjęcie zasady prawa do jednej diety, jako ekwiwalentu za utracone korzyści, a nie będącego wynagrodzeniem za pracę. Tym samym wbrew skarżącemu kasacyjnie organowi kwestionowany zapis uchwały, że za udział w posiedzeniu rady sołtysowi pełniącemu jednocześnie funkcję radnego przysługuje jedna dieta uznać należy za prawidłowy. Podobnie zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut dotyczący § 1 pkt 3 rzeczonej uchwały określający termin i sposób wypłaty diety. Skoro ustawodawca pozostawił uznaniu rady określenie zasad na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej, to mając na uwadze powszechny dostęp do produktów bankowych oraz dbałość o przejrzystość finansów publicznych nie można uznać że w sposób istotny narusza on prawo. Natomiast skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, w części dotyczącej pominięcia w zaskarżonej uchwale uregulowania zasad zwrotu kosztów podróży służbowej. Redakcja przepisu art. 37b u.s.g. wskazuje, że rada gminy może ustanowić zasady na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej, członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz członkom rady dzielnicy/osiedla i rady sołeckiej będą przysługiwały dieta i zwrot kosztów podróży służbowej. Czy zasady te zostaną ustanowione zależy od woli rady gminy, ponieważ to w ich gestii ustawodawca pozostawił decyzję w tym przedmiocie. Przy czym z konstrukcji przepisu art. 37b ust. 1 u.s.g. i zastosowania spójnika "oraz" jednoznacznie wynika, że przewodniczący organu wykonawczego jednostek pomocniczych będzie miał prawo do obu tych świadczeń. Natomiast w odniesieniu do członków organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz członków rady dzielnicy/osiedla, rady sołeckiej (art. 37b ust. 2 u.s.g.) rada gminy dysponuje trojakimi możliwościami: po pierwsze może ustanowić zasady na jakich będzie przysługiwała dieta i zwrot kosztów podróży służbowej; po drugie – może ustanowić zasady na jakich będzie przysługiwała tylko dieta; po trzecie zaś – może ustanowić zasady na jakich będzie przysługiwał tylko zwrot kosztów podróży. Zatem rada gminy ustalając zasady przysługiwania sołtysom diety nie mogła pominąć kosztów podróży służbowej. Z uwagi na powyższe za zasadny w tym zakresie uznać należy również zarzut naruszenia art.147 § 1 p.p.s.a., natomiast w pozostałej części zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się nieuzasadnione. Powyższe uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonego wyroku w części i stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 uchwały (pkt 1 wyroku). W pozostałym zakresie skarga kasacyjna podlega oddaleniu na zasadzie art. 184 p.p.s.a.(pkt 2 wyroku).