III SA/Gl 631/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasady wypłaty i ustalenia wysokości diet dla sołtysów oddala skargę. Uchwałą nr [...] z [...] r. w sprawie przyjęcia zasad wypłaty i ustalania wysokości diet dla sołtysów Rada Gminy Z. (dalej Rada Gminy), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 37b ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019 r., poz.506, w skrócie usg) ustaliła: wysokość diety dla sołtysów za udział w posiedzeniu Rady w wysokości [...] zł (§ 1 pkt 1); za udział w posiedzeniu Rady sołtysowi będącemu jednocześnie radnym tylko jedną dietę (§ 1 pkt 2); wypłatę do dnia 10 każdego miesiąca na rachunek bankowy (§ 1 pkt 3); wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy a weszła w życie z dniem podjęcia (§ 2 i 3). Wojewoda Śląski uznał, że powyższa uchwała dotknięta jest wadą nieważności, co skutkowało zaskarżeniem jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze z [...] r., wniesionej na podstawie art. 91 ust. 1 usg Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 37b ust. 1 usg. W uzasadnieniu skargi wskazał, że na sesji [...] r. Rada Gminy podjęła uchwałę ustalającą diety dla sołtysów, która została mu przekazana [...] r. Jednocześnie przywołał brzmienie art. 37b usg, który stanowi, że "rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej" i wskazała co należy rozumieć pod pojęciem "zasady" w oparciu o wykładnię tego pojęcia zawartą w wyrokach sądów administracyjnych. W ocenie organu nadzoru rada gminy, korzystając z normy kompetencyjnej, jaką jest art. 37b usg, powinna określić zasady na jakich przysługują przewodniczącemu organu jednostki pomocniczej diety i zwrotu kosztów podróży, a więc określić te czynności sołtysa funkcyjne sołtysa za które dieta przysługuje. W spornej uchwale Rada ograniczyła się wyłącznie do rekompensaty za udział w jej posiedzeniach pomijając zwrot kosztów podróży, co należało uznać za wysoce niewystarczające. Nadto zapis § 1 pkt 2 uchwały jest niejasny, gdyż nie wskazuje kryterium wyboru diety sołtysa do wypłaty, co pozostawia ten wybór w gestii wójta. Brak natomiast regulacji w zakresie zwrotu kosztów powoduje, że uchwała nie wypełnia delegacji ustawowej wynikającej z art. 37b usg. Określając zasady wypłaty wychodzi zaś poza swoje uprawnienia i nakłada na sołtysa obowiązek posiadania konta bankowego, który nie ma umocowania prawnego. W świetle powyższego stwierdził, że zaskarżona uchwała z [...] r., jest sprzeczna z prawem, co czyni wniesienie skargi w pełni uzasadnionym i koniecznym. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie poinformował, że skierował do Wojewody wniosek o cofnięcie skargi, gdyż z dniem [...] r. uchwała ta nie występuje w obrocie prawnym. Została uchylona uchwałą Rady nr [...] z [...] r., która uwzględnia wszystkie zastrzeżenia organu nadzoru. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm. dalej jako ppsa), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, jak również akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu art. 85 usg wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez wojewodę wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia, to jest sprawności, celowości działania czy gospodarności. Pomimo tego, że nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei z art. 93 ust. 1 usg wynika, że organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy. Jednak w tym przypadku może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast według art. 94 ust. 1 usg, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Na podstawie art. 94 ust. 2 tej ustawy, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy nr [...] z [...] r. w sprawie przyjęcia zasad wypłaty i ustalania wysokości diet dla sołtysów, jako sprzecznej z art. 37b usg. Przypomnienia zatem wymaga, że zgodnie ze wskazanym w podstawie prawnej uchwały art. 37b ust. 1 usg, rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Nie ma zatem wątpliwości, że jest to samodzielna decyzja rady, która może a nie musi określić kiedy, za co i w jakiej wysokości będzie przysługiwała sołtysom dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Ustawodawca pozostawił w tym zakresie pełne uznanie w rękach rady określenie rekompensaty za działalność sołtysa, w tym za udział w pracach rady, który jest jego prawem a nie obowiązkiem. Prawo to nie obejmuje głosowania nad sprawami rozpatrywanymi przez radę. Sołtys jest organem sołectwa (art. 36 ust. 1 usg). Do jego zadań należy wykonywanie uchwał zebrania wiejskiego oraz zadań wynikających z uchwał rady gminy i określonych w statucie gminy a także sołectwa. Nie ma podstaw prawnych do wynagradzania sołtysów za fakt sprawowania tej funkcji, która jest społeczną (zob. wyrok NSA z 3.01.1995 r. II SA 1825/94, z 15.08.1995 r. II SA 1592/95, uchwała z 8.02.1996 r. III AZP 33/95, CBOIS). Rada Gminy w § 1 zaskarżonej uchwały ustaliła z dniem [...] r. diety dla sołtysów za udział w posiedzeniach Rady Gminy, w wysokości [...] złotych. W § 2 uchwały Rada określiła, że jeżeli sołtys jest radnym to przysługuje mu tylko jedna dieta. Następnie Rada określiła termin i formę zapłaty diety na konto bankowe sołtysów. W ocenie Wojewody uchwała pominęła zwrot kosztów podróży oraz doprecyzowanie, która dieta ma pierwszeństwo w wypłacie w przypadku zbiegu diety sołtysa i radnego, jak również nakazała sołtysowi posiadanie konta bankowego. W ocenie organu nadzoru wady te winny skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Sąd stanowiska tego nie podziela, gdyż nie dopatrzył się we wskazanych uchybieniach istotnego naruszenia prawa. Nie ulega wątpliwości, że na podstawie art. 37b usg Rada Gminy może ustanowić zasady przysługiwania diet i zwrotu kosztów podróży dla sołtysa. Jest to jej prawo i dokonuje w tym zakresie wyboru kierując się określonymi przesłankami wynikającymi z oceny realnych okoliczności za takim rozwiązaniem przemawiającymi lub nie. Zatem może ustalić dietę i zwrot kosztów podróży ale może też ustalić tylko dietę czy tylko zwrot kosztów podróży. W niniejszej sprawie Rada uznała, że ustalenie diety w określonej wysokości jest wystarczająca rekompensatą dla sołtysa za wykonywanie obowiązków poza sołectwem. Sąd podziela pogląd Wojewody co do charakteru diety otrzymywanej przez sołtysa, która co do zasady odpowiada diecie radnych rady gminy ustalanych w oparciu o przepis art. 25 ust. 4 usg. W orzecznictwie i doktrynie zgodnie podkreśla się, że dieta ta jest wyłącznie ekwiwalentem utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu. Odróżnia to dietę od wynagrodzenia z pracę, którego istotą jest przysporzenie majątkowe po stronie pracownika, powstałe w związku z wykonywaniem przez niego pracy. Tymczasem wypłata diety ma jedynie rekompensować radnemu i/lub sołtysowi straty, jakie ponosi on w wyniku wykonywanych czynności przedstawicielskich np. w postaci utraty wynagrodzenia za pracę czy utraty dochodu z tytułu przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej za czas, w którym radny/sołtys wykonuje obowiązki związane z piastowaniem tej funkcji (por. m.in. wyrok NSA z 26.06.2014 r., II OSK 4406/14, czy wyrok NSA z 7.11.2017 r., II OSK 2794/16,. Z 15.11.2019 r. II OSK 3380/19, z 23.04.2020 II OSK 12776/19, CBOIS). Należy też wskazać, że o należnościach przysługujących radnym traktuje art. 25 ust. 4 usg, zgodnie z którym na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Przepis ten, podobnie zatem jak art. 37b ust. 1 usg, zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata tytułu wykonywania funkcji społecznej (tu: radnego) na rzecz gmin., Należy jednak zwrócić uwagę na istotne różnice w redakcji obu tych regulacji. W przeciwieństwie bowiem do zawartego w art. 25 ust. 4 usg kategorycznego stwierdzenia "radnemu przysługują diety", w art. 37b ust. 1 usg ustawodawca postanowił, że rada gminy "może" ustanowić zasady, na jakich będą przysługiwały dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Kolejną różnicą, jest prawo sołtysa do udziału w sesjach rady gminy, co w przypadku radnego stanowi obowiązek. Należy też wskazać na przepisy wykonawcze do art. 25 usg., tj. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu kosztów podróży służbowych radnych gminy (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 66, poz.800 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie określenia maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2000 r., nr 61, poz.710, ze zm.). Regulacje te mogą a właściwie winny stanowić wzorzec dla ustalenia diet dla sołtysów, jednakże nie muszą ich powielać. Warto tylko wskazać, że ustawodawca ograniczył maksymalną wysokość diety radnego w skali miesiąca od ilości mieszkańców gminy i półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (art. 25 ust. 6 usg). Wojewoda w swoich wywodach nie dokonał żadnego odniesienia do tych wskaźników. Wskazała też na możliwość pobierania jednej diety w przypadku ich zbiegu. Jak podkreśla się w orzecznictwie, pod pojęciem przyznania radzie kompetencji do ustanowienia zasad należy rozumieć zarówno swobodę w zakresie przyznania lub nieprzyznania diety, jak również swobodę w zakresie określenia tych zasad. Nieskorzystanie przez radę gminy z tej kompetencji nie daje przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej tytułu do tego, aby wymagać od radnych przyznania diet, jak i zwrotu kosztów podróży (por. NSA z 19.12.2017 r., sygn. akt II OSK 773/17, wyrok WSA w Poznaniu z 7.092017 r., sygn. akt II SA/Po 149/17, CBOIS). Nie można zgodzić się z Wojewodą, że brak ustalenia zasad zwrotu kosztów podróży radnego, przy określeniu diety za udział w sesji rady stanowi naruszenie prawa i to istotne. W ocenie Rady ustalenie diety było wystarczającą rekompensatą i stanowisko takie nie ulega podważeniu, gdyż stanowi samoistną kompetencje rady zależną od jej uznania. W kontrolowanej sprawie adresat normy prawnej skorzystał z prawa do ustanowienia dla sołtysów diety z pominięciem zwrotu kosztów podróży, co daje mu brzmienie art. 37b usg (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 21.08.2013 r., o sygn. II SA/Rz 496/113, opubl. w CBOIS). Skorzystanie z prawa nie może zatem stanowić jego istotnego naruszenia, jak widzi to Wojewoda. Również regulacja przyjęta w § 2 uchwały nie stanowi istotnego naruszenia prawa bowiem winna być odczytywana łącznie z zapisem przepisów wykonawczych dotyczących diet radnych, z którymi nie może być sprzeczna. Wprowadzony zapis takiej sprzeczności nie rodzi a wręcz jej unika, gdyż nie można pobierać diety dwukrotnie za tą samą czynność zwłaszcza, która w przypadku radnego jest obowiązkiem umocowanym w ustawie. Niewątpliwie upoważnienie nadane w art. 37b ust. 1 usg pozwala lokalnemu ustawodawcy na uwzględnienie przypadków, w których sprawowanie funkcji sołtysa może uzasadniać przyznanie mu prawa do diety i zwrotu kosztów podróży, pozostawiając zarazem radzie gminy swobodę tak co do oceny tej potrzeby, jak i co do ustalenia zasad, na jakich te świadczenia będą przysługiwały, w zależności od warunków i potrzeb lokalnych. Jak już podkreślono, kwestie finansowania działań sołtysów z woli ustawodawcy należą do właściwości organów gminy, która rozstrzyga o nich w sposób samodzielny, a granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy nie przekroczyła tych granic, przyjmując zasadę "diety" w odniesieniu do sołtysów, którzy uczestniczą w posiedzeniu Rady, co nie jest ich obowiązkiem. Jeżeli jednocześnie sprawują mandat radnego i pobierają diety z tego tytułu, to przysługuje im tylko jedna dieta (por. wyrok NSA z 19.12.2017 r., sygn. akt II OSK 773/17;: II OSK 2794/16 z 7.11.2017 r., II SA/Bd 181/19 z 28.06.2019 r. publ. w CBOIS). Należy zgodzić się z organem nadzoru, że zgodnie z obecnym brzmieniem art. 86 Kodeksu pracy, pracodawca jest obowiązany wypłacać wynagrodzenie w miejscu, terminie i czasie określonych w regulaminie pracy lub w innych przepisach prawa pracy; wypłaty wynagrodzenia dokonuje się w formie pieniężnej; częściowe spełnienie wynagrodzenia w innej formie niż pieniężna jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przewidują to ustawowe przepisy prawa pracy lub układ zbiorowy pracy; obowiązek wypłacenia wynagrodzenia może być spełniony w inny sposób niż do rąk pracownika, jeżeli tak stanowi układ zbiorowy pracy lub pracownik uprzednio wyrazi na to zgodę na piśmie. Wskazać jednak należy, ze dieta nie stanowi wynagrodzenia za pracę. Funkcja sołtysa jest funkcją pełnioną społecznie. Rada może w tym zakresie ustanowić zatem odrębne regulacje, zwłaszcza, że sołtys może o dietę wystąpić lub nie. On decyduje o spełnieniu kryteriów przyznania diety. Otrzymanie diety to kwestia jego wyboru i akceptacji warunków Rady, która dba o przejrzystość obrotu środkami publicznymi i zgodności wydatków z regulacjami ustawy o finansach publicznych. Ustawa budżetowa na 2021 r. zakłada utrzymanie kwoty bazowej w wysokości 3 537,80 zł, a wysokość diet otrzymanych przez radnego w ciągu miesiąca nie może przekroczyć półtorakrotności tej kwoty. Mając na uwadze dokonaną w niniejszej sprawie ocenę, na podstawie art. 151 ppsa sąd skargę oddalił jako niezasadną. Słusznie bowiem wskazała Gmina, że art. 37b usg nadaje radzie gminy uprawnienie, które pozwala jej decydować w sposób szczegółowy o zasadach ustalania diety i zwrotu kosztów podróży dla sołtysa i z prawa tego skorzystała.