II OSK 773/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Kłaj od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 783/16 w sprawie ze skargi R. M. na § 2 ust. 2 uchwały Rady Gminy Kłaj z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasad otrzymywania i wysokości zryczałtowanej diety dla sołtysów Gminy [...] 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od R. M. na rzecz Gminy [...] kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 783/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, stwierdził nieważność § 2 ust. 2 uchwały Rady Gminy Kłaj z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie zasad otrzymywania i wysokości zryczałtowanej diety dla sołtysów Gminy Kłaj. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Rada Gminy Kłaj uchwałą z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], w sprawie zasad otrzymywania i wysokości zryczałtowanej diety dla sołtysów Gminy Kłaj, działając na podstawie art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.) uchwaliła, co następuje: "§ 1. Sołtys otrzymuje zryczałtowaną dietę miesięczną, w kwocie 450.00 złotych za udział w pracach Rady Gminy, posiedzeniach zwoływanych przez Wójta Gminy, zwoływanie i prowadzenie zebrań wiejskich oraz wykonywanie innych zadań określonych w statucie sołectwa. § 2. 1. Dieta, o której mowa w paragrafie 1, jest wypłacana przelewem na konto bankowe wskazane przez sołtysa z dołu, w ostatnim dniu roboczym miesiąca, na podstawie list sporządzonych przez Biuro Rady Gminy w oparciu o listy obecności. 2. W przypadku zbiegu pełnienia funkcji radnego i sołtysa przysługuje dieta w wysokości przewidzianej dla radnego zgodnie z uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie: ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży dla radnych Gminy Kłaj. 3. Jeżeli funkcja sołtysa jest pełniona przez niepełny miesiąc dieta przysługuje w wysokości proporcjonalnej do okresu sprawowanej funkcji w danym miesiącu. § 3. Za każdą nieobecność na sesji Rady Gminy lub posiedzeniu zwołanym przez Wójta Gminy obniża się dietę o 25%. § 4. Traci moc obowiązująca uchwała nr [...] Rady Gminy Kłaj z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie: zasad otrzymywania i wysokości zryczałtowanej diety dla sołtysów Gminy Kłaj. § 5. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Kłaj. § 6. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia [...] stycznia 2012 r.". Skargę na powyższą uchwałę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wniósł R. M.. Skarżący wskazał, iż skarga dotyczy niewypłacenia diety sołtysa Sołectwa [...], na którego został wybrany w dniu [...] lutego 2016 r. Podniósł też, iż pełnił również funkcję Radnego [...] Gminy [...] wybranego w dniu [...] listopada 2014 r. Na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. doprecyzował, że kwestionuje ten zapis uchwały, który uniemożliwia wypłacenie dwóch diet osobie pełniącej funkcje zarówno sołtysa, jak i radnego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kłaj wniosła o jej oddalenie, powołując treść art. 37b ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 783/16, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.), stwierdził nieważność § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że skargę w niniejszej sprawie oparto na regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Zdaniem Sądu skarżący wykazał, że posiada w niniejszej sprawie interes prawny do kwestionowania przedmiotowej uchwały, bowiem uchwała ta zgodnie ze swym tytułem regulowała sytuację prawną sołtysów, a funkcje tą w okresie obowiązywania uchwały wykonywał skarżący. Oznacza to, że jej postanowienia miały wpływ na sytuację administracyjnoprawną skarżącego. Także warunki formalne ustanowione w u.s.g i p.p.s.a, dla dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy Kłaj, zostały przez skarżącego zachowane. Dalej Sąd wyjaśnił, że Rada Gminy Kłaj wskazując pośród zasad otrzymywania i wysokości zryczałtowanej diety dla sołtysów Gminy Kłaj regułę, zgodnie z którą w przypadku zbiegu pełnienia funkcji radnego i sołtysa przysługuje tylko jedna dieta, w wysokości przewidzianej dla radnego, zgodnie z uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży dla radnych Gminy Kłaj, działała z naruszeniem art. 25 ust. 4 w związku z art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.). Z treści art. 25 ust. 4 u.s.g. wynika jednoznacznie, że radnemu przysługują diety z tytułu wykonywania mandatu radnego. Z kolei z art. 37b ust. 1 u.s.g. wypływa uprawnienie rady do ustanowienia zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży. W sytuacji gdy rada decyduje się na określenie tych zasad dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej, a osoba ta jest radnym, któremu z mocy prawa przysługuje dieta, to dla takiego podmiotu istnieją dwa tytuły prawne uprawniające do wypłaty stosownych diet. W konsekwencji Rada Gminy Kłaj nie mogła ograniczyć tego uprawnienia do przyznania tylko jednej diety w wysokości ustalonej dla radnego, skoro skarżący pełni jednocześnie funkcję przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołtysa), jak ma to miejsce w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Przepis uchwały powinien wyraźnie wskazywać, że w przypadku radnych, którzy pełnią równocześnie funkcje przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy, przysługują im dwie diety, z każdego ze wskazanych tytułów o określonej wysokości. Dalej Sąd wyjaśnił, że od daty podjęcia zaskarżonej uchwały do chwili wyrokowania upłynął rok. Przepis szczególny, tj. art. 94 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Zdaniem jednak Sądu kontrolowana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wprawdzie krąg adresatów zaskarżonej uchwały jest ograniczony do sołtysów sołectw Gminy Kłaj, jednak ograniczenie to nie ma charakteru stałego i trwałego z uwagi na zmienność osób pełniących te wybieralne funkcje. Uchwała ma zatem charakter generalny i abstrakcyjny, gdyż adresaci zawartych w niej norm zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób zindywidualizowany. Skoro zatem uchwała zawiera normy generalne, abstrakcyjne i jest skierowana do określonego rodzajowo kręgu podmiotów na obszarze objętym zakresem działania organu samorządu terytorialnego, to jest aktem prawa miejscowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), złożyła Rada Gminy Kłaj, wnosząc o jego zmianę poprzez oddalenie skargi złożonej przez R. M. do WSA w Krakowie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 4 i art. 37b ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że stawki diet sołtysów będących radnymi oraz osób pełniących jedynie funkcję sołtysa nie mogą być zróżnicowane w wyniku przyznania diet określonych w art. 37b ust. 1 jedynie sołtysom niebędącym radnymi. 2. Naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Kłaj stanowi akt prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 37b ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 25 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z treścią art. 25 ust. 4 u.s.g., na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Przy czym podkreślenia wymaga, że dieta nie jest wynagrodzeniem za pracę a ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści, których radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu. Z konstrukcji wskazanego przepisu wynika, że radnemu rady gminy przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych z mocy ustawy, a rada gminy jedynie ustala zasady, na jakich mu one przysługują. Do zasad na jakich radnemu przysługuje dieta należy określenie jej wysokości, w tym regulacja uzależniająca jej wysokość od zakresu obowiązków oraz ograniczenie z powodu braku uczestnictwa w pracach rady. Natomiast art. 37b ust. 1 u.s.g. stanowi, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. W tym przypadku dieta także stanowi ekwiwalent utraconych korzyści lub poniesionych nakładów i w żadnym razie nie jest wynagrodzeniem za pełnioną funkcję. Redakcja powyższego przepisu jest zatem odmienna od redakcji przepisu art. 25 ust. 4 u.s.g. i wskazuje, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich będą przysługiwały dieta i zwrot kosztów podróży służbowej. Pod pojęciem przyznania radzie kompetencji do ustanowienia zasad należy rozumieć zarówno swobodę w zakresie przyznania lub nieprzyznania diety, jak również swobodę w zakresie określenia tych zasad. Nieskorzystanie przez radę gminy z tej kompetencji nie daje przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej tytułu do tego, aby wymagać od radnych przyznania diet, jak i zwrotu kosztów podróży (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 149/17). Wobec powyższego, jak trafnie zatem wskazano w wyroku NSA z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16, a NSA w składzie niniejszym stanowisko te w pełni podziela, skoro w art. 25 ust. 4 u.s.g. przesądzono o przysługującym radnym prawie do diety, to połączenie funkcji radnego z funkcją przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej uzasadnia przyjęcie zasady prawa do jednej diety, jako ekwiwalentu za utracone korzyści, a nie będącego wynagrodzeniem za pracę. W punkcie 2 skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie przez WSA w Krakowie, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Kłaj stanowi akt prawa miejscowego, nie wskazując przy tym konkretnych przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wspomniano zaś jedynie, że "uchwały podejmowane na podstawie art. 37b ust. ustawy o samorządzie gminnym nie stanowią aktów prawa miejscowego". Tymczasem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, związanie Sądu odwoławczego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega nie tylko na przytoczeniu treści art. 174 p.p.s.a., ale także na wskazaniu konkretnych przepisów, które zostały naruszone, przypisaniu ich do właściwej podstawy kasacyjnej i wskazaniu formy naruszenia - w przypadku naruszenia prawa materialnego lub wpływu na wynik sprawy - w przypadku uchybienia przepisom procedury (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2718/15). Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1604/15). W kontekście powyższego zauważenia więc wymaga, że art. 37b ustawy o samorządzie gminnym zawiera zarówno ust. 1 jak i ust. 2. W skardze jej autor nie sprecyzował, którego ustępu omawianego przepisu dotyczy zarzut. A przecież to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Dodatkowo podkreślić należy, że kwestię aktów prawa miejscowego przedmiotowa ustawa reguluje w rozdziale 4 zatytułowanym "Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę", w art. 40 – 42. Ponadto w art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. uregulowano różne możliwości w zakresie stwierdzania nieważności uchwał po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, w zależności od tego, czy są to akty prawa miejscowego. Prawidłowe zatem skonstruowanie omawianego zarzutu w niniejszej skardze kasacyjnej wymagało przywołania także któregoś ze wskazanych przepisów. Nieprecyzyjne zatem postawienie przedmiotowego zarzutu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie jego oceny. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Sąd drugiej instancji doszedł też do wniosku, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W związku z tym, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uchylił zaskarżony wyrok i skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.