I OSK 1604/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 1089/14 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 1089/14, którym na skutek skargi P. W. uchylono decyzję skarżącego kasacyjnie organu z dnia [...] 2014 r., nr [...] oraz poprzedzającą decyzję Starosty K. z dnia [...] 2014 r., wydane w przedmiocie skierowania skarżącego na badania lekarskie. Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzja organu I instancji została wydana na skutek wniosku Prokuratora Rejonowego w K. z dnia [...] 2014 r. w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. We wniosku tym wskazano, że Prokuratura Rejonowa w K. prowadziła śledztwo przeciwko P. W. W toku tego postępowania, w dniu [...] 2012 r., w Areszcie Śledczym w Kielcach doszło do jego badania ambulatoryjnego i ze sporządzonej następnie opinii sądowo-psychiatrycznej wynikało, że wprawdzie nie jest on upośledzony umysłowo ani nie choruje na endogenną chorobę psychiczną w sensie doznawania ostrych objawów produktywnych, ale biegli psychiatrzy stwierdzili u niego cechy osobowości nieprawidłowej, która manifestuje się nadpobudliwością nerwową, drażliwością, wzmożonym egocentryzmem, osłabieniem uczuciowości wyższej, osłabioną umiejętnością przewidywania odległych skutków własnego postępowania, wzmożoną tendencją do natychmiastowego zaspokajania swych potrzeb emocjonalnych, osłabionym krytycyzmem jak również tendencją do nieprzestrzegania ogólnie przyjętych norm społecznych. Z powyższej opinii wynikało również, że w 2009 roku skarżący doznał urazu czaszki z chwilową utratą przytomności i wstrząśnieniem mózgu. Ponadto organ I instancji otrzymał także oświadczenie dwóch mieszkańców miejscowości L. i G., zawierające uwagi do stanu zdrowia skarżącego, mogące powodować niezdolność do kierowania pojazdami. Starosta K. uznał, iż w stosunku do P. W. występują uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, mogące stanowić przeciwwskazania co do jego dalszego udziału w ruchu drogowym w charakterze kierującego. Organ odwoławczy, który rozpatrywał odwołanie skarżącego od tej decyzji, wskazał na art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r. poz. 600, obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 627 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", w myśl którego badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, podlega osoba posiadająca prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Stosownie do art. 99 ust. 1 pkt 2b ustawy, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do jej stanu zdrowia na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych. W odróżnieniu od sytuacji opisanych np. w art. 99 ust. 1 pkt 2a ustawy - kiedy to organ kieruje na badania osobę, która kierowała pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu - uprawnienie starosty do skierowania na badania osoby, której stan zdrowia nasuwa uzasadnione zastrzeżenia, nie wymaga aby osoba ta dopuściła się jakichkolwiek wykroczeń lub przestępstw. Uprawnienie to należy do szeroko pojętej profilaktyki w zakresie bezpieczeństwa na drogach. Wezwanie kierującego do poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia - w myśl powyższych przepisów - jest więc dopuszczalne wówczas, gdy nasuną się zastrzeżenia, co do jego stanu zdrowia, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na istotne zmniejszenie sprawności kierującego pojazdem. Dalej organ odwoławczy wskazał, że wystarczającą przesłankę wydania takiej decyzji w stosunku do skarżącego stanowił umotywowany medycznie wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej w K. Rozpoznanie zawarte w opinii sądowo-psychiatrycznej samo w sobie wskazuje na istnienie wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącego, a w konsekwencji na zasadność skierowania na badania lekarskie. Odnosząc się do zarzutów odwołania, iż opinia sądowo - psychiatryczna jest fałszywa i nie została sporządzona na podstawie rozmowy z odwołującym się, lecz w oparciu o dane zawarte w aktach sprawy sygn. akt [...], organ odwoławczy uznał, że są one bezzasadne. Sam odwołujący się potwierdził, że w Areszcie Śledczym odbył rozmowę z dwoma psychiatrami, na podstawie której sporządzono opinię. Okoliczność ta została potwierdzona także przez Prokuratora, a więc osobę zaufania publicznego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję P. W. podał, że Starosta K. skierował go na badanie lekarskie na podstawie wniosku Prokuratury, która powołała się na opinię sądowo-psychiatryczną wystawioną na jego imię i nazwisko, lecz sporządzoną na podstawie innych akt sprawy niż sprawa, w której był on podejrzanym. Przyznał, że w dniu [...] 2012 r. biegli psychiatrzy przeprowadzili z nim kilkuminutową rozmowę w pomieszczeniach Aresztu Śledczego w Kielcach i w tym celu Prokurator udostępnił im akta sprawy [...], które dotyczyły innej osoby. Następnie na podstawie tych akt sprawy biegli psychiatrzy sporządzili opinię psychiatryczną, na podstawie której został skierowany na badania lekarskie. Informacje zawarte w tej opinii w ogóle nie mają z nim związku. Przykładowo informacja, że w 2009 r. miał doznać urazu czaszki z chwilową utratą przytomności i wstrząśnieniem mózgu jest nieprawdziwa, ponieważ nigdy nie miał takich urazów. W ocenie skarżącego, oświadczenia mieszkańców wsi L. i G. co do jego stanu zdrowia, które otrzymało Starostwo Powiatowe w K., są wymyślone przez jednego z mieszkańców, który sporządził obydwa oświadczenia i który pozostaje z nim w sporze. Także oświadczenie R. M. zostało złożone z chęci zemsty. W końcowej części skargi skarżący podkreślił, że nigdy nie było przeciwko niemu prowadzone śledztwo o sygn. akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę i podniósł, że przesłanka uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia musi być interpretowana zgodnie z celem ustawy, którym jest zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym powodowanym przez osoby, których stan zdrowia uniemożliwia sprawne prowadzenie pojazdów. Zatem uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, o których mowa w omawianym przepisie, dotyczyć powinny tego rodzaju aspektów stanu zdrowia kierowcy, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdu i muszą zaś poparte dowodami. Materiał dowodowy, jakim dysponowały organy był w tej mierze - zdaniem Sądu - niewystarczający. Organ I instancji za takie dowody uznał opinię sądowo – psychiatryczną oraz oświadczenia R. M. i S. P., zawarte w pismach przesłanych do organu, jakoby byli oni świadkami napadów padaczki u skarżącego. Z kolei uzasadnienie decyzji organu II instancji świadczy o tym, że Kolegium istnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego wiąże z tym, że z wnioskiem o skierowanie na badanie wystąpił Prokurator, który jest osobą zaufania publicznego oraz, że na takie zastrzeżenia wskazuje opinia sądowo-psychiatryczna. W ocenie Sądu I instancji biegli nie stwierdzili u skarżącego ani upośledzenia umysłowego ani też żadnej choroby, a jedynie cechy nieprawidłowej osobowości. Nie jest to wystarczające do uznania, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego, tym bardziej, że wiarygodne zdają się być jego zarzuty, iż opinia nie dotyczy jego osoby, a w każdym razie nie cała opinia. W jej części zatytułowanej "Historia życia" znajdują się takie zdania jak: "Do szkoły podstawowej poszła o czasie. Klas nie powtarzała", "Dalej ukończyła szkołę zawodową". W części zatytułowanej "Przebyte choroby" jest informacja o doznanym urazie czaszki, czemu skarżący zaprzecza, a taką informację biegli musieli uzyskać od osoby badanej. W ocenie Sądu niezrozumiałe jest kierowanie na badanie lekarskie osoby tylko dlatego, że stwierdzono u niej nieprawidłową osobowość, skoro lekarz medycyny nie zajmuje się kwestami psychologicznymi, do których należy problematyka związana z nieprawidłową osobowością. Końcowo Sąd wywiódł, że skierowanie na badanie lekarskie nie może być dodatkową represją lub szykaną stosowaną wobec osoby poddanej badaniom sądowo-psychiatrycznym, zwłaszcza wówczas, gdy sprawa, w której badania takie przeprowadzono, nie dotyczyła przestępstwa związanego z naruszeniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach we wniesionej skardze kasacyjnej zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2b ustawy na skutek błędnej wykładni i przyjęcia, że opinia biegłych psychiatrów stwierdzająca u skarżącego cechy osobowości nieprawidłowej nie dawała podstaw do powzięcia uzasadnionych zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia. W oparciu o powyższe wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skierowanie na badania lekarskie należy do szeroko pojętej profilaktyki w zakresie bezpieczeństwa na drogach, a jego celem jest spowodowanie, by osoba, w stosunku do której zaistniały określone wątpliwości, została przebadana przez uprawnionego lekarza zanim wydarzy się coś, co ją i innych użytkowników drogi narazi na utratę zdrowia i życia. Podstawą do wydania decyzji jest wiarygodna informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia kierującego pojazdem. Nie jest natomiast wymagane ustalenie, czy w istocie rozpoznane zmiany stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów, gdyż należy to do uprawnionego lekarza. Zagrożenie dla ruchu może być wywołane niezdolnością kierowcy do prowadzenia pojazdu, spowodowaną brakami fizycznymi lub umysłowymi, a nawet dyskwalifikującymi cechami charakteru. Powołując się na orzecznictwo wywiedziono, że stwierdzone u skarżącego cechy osobowości nieprawidłowej same w sobie wskazują na istnienie wątpliwości co do jego stanu zdrowia i zdolności kierowania pojazdami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 Prawa przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. powołana na wstępie uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r.). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12, wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12, wszystkie zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego, a wobec tego należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi wykazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga kasacyjna wniesiona przez profesjonalnego pełnomocnika, zawiera zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego ale ich uzasadnienie wskazuje, że jej autor kwestionuje ustalenia faktyczne stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że nie można uzasadniać naruszenia prawa materialnego okolicznościami wskazującymi na kwestionowanie ustaleń faktycznych, bowiem próba zwalczania ustaleń faktycznych stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia może być dokonywana wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 30 października 2014 r. sygn. akt I GSK 186/13 i wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. akt I GSK 824/13, publ. w CBOSA). Brak zarzutów kasacyjnych dotyczących wadliwości ustaleń faktycznych - tak jak miało to miejsce w skardze kasacyjnej organu – powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami stanu faktycznego sprawy poczynionymi przez Sąd I instancji, nawet jeżeli w uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego (przepisu art. 99 ust. 1 pkt 2b ustawy) zawarto obszerny wywód kwestionujący dokonaną przez ten Sąd ocenę ustaleń organu. Inaczej mówiąc, skoro autor skargi kasacyjnej zarzuca błąd subsumcji polegający na niezastosowaniu wskazanej normy prawa materialnego do stanu faktycznego sprawy, który to stan faktyczny w ocenie Sądu I instancji - ze względu na brak wykazania przesłanki uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego kierowcy – nie usprawiedliwiał wynikającej z tego przepisu retorsji, to jego obowiązkiem było wykazanie, w drodze odpowiedniego zarzutu kasacyjnego, że ustalenia poczynione przez ten Sąd są wadliwe. W tej sytuacji, wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną, należy przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się wadliwej subsumpcji niepodważonych skutecznie w kasacji – jak to wyżej wykazano – ustaleń faktycznych do przepisu, którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej. Wskazać nadto należy, że podstawę skargi kasacyjnej mogą stanowić wyłącznie uchybienia popełnione przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim wypadku zarzut naruszenia art. 99 ust. 1 pkt 2b ustawy, nawet jeżeli powiązany został z przepisem art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a., w formie bezzasadnej odmowy jego zastosowania, oparty jest wyłącznie na założeniu, że akta sprawy uzasadniają przyjęcie, że opinia biegłych psychiatrów wydana w stosunku do skarżącego, jest w pełni miarodajna. Temu jednak stanowczo zaprzeczył Wojewódzki Sąd Administracyjny, przedstawiając precyzyjną argumentację wskazującą na jej wadliwość zarówno w zakresie materiału źródłowego, na którym została ona oparta, jak i na wątpliwości co do końcowej konkluzji. Jak już wspomniano brak zarzutu naruszenia przepisów procesowych oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może brać pod uwagę faktów podnoszonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, lecz musi oprzeć się na stanie faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji, a ten wykluczał możliwość uznania za usprawiedliwiony podniesionego zarzutu kasacyjnego. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.