III SA/Kr 783/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Bożenna Blitek Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi R. M. na § 2 ust. 2 uchwały Rady Gminy K. z dnia 29 grudnia 2011 r. nr [ ] w przedmiocie zasad otrzymywania i wysokości zryczałtowanej diety dla sołtysów Gminy K. stwierdza nieważność § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada Gminy K uchwałą nr [...] z dnia 29 grudnia 2011 roku w sprawie zasad otrzymywania i wysokości zryczałtowanej diety dla sołtysów Gminy K, działając na podstawie art. 37 "b" ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.; powoływana dalej jako u.s.g.) uchwaliła, co następuje: "§ 1. Sołtys otrzymuje zryczałtowaną dietę miesięczna, w kwocie 450.00 złotych za udział w pracach Rady Gminy, posiedzeniach zwoływanych przez Wójta Gminy, zwoływanie i prowadzenie zebrań wiejskich oraz wykonywanie innych zadań określonych w statucie sołectwa. § 2. 1. Dieta, o której mowa w paragrafie 1, jest wypłacana przelewem na konto bankowe wskazane przez sołtysa z dołu, w ostatnim dniu roboczym miesiąca, na podstawie list sporządzonych przez Biuro Rady Gminy w oparciu o listy obecności. 2. W przypadku zbiegu pełnienia funkcji radnego i sołtysa przysługuje dieta w wysokości przewidzianej dla radnego zgodnie z uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 28 marca 2011 roku w sprawie: ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży dla radnych Gminy K. 3. Jeżeli funkcja sołtysa jest pełniona przez niepełny miesiąc dieta przysługuje w wysokości proporcjonalnej do okresu sprawowanej funkcji w danym miesiącu. § 3. Za każdą nieobecność na sesji Rady Gminy lub posiedzeniu zwołanym przez Wójta Gminy obniża się dietę o 25%. § 4. Traci moc obowiązująca uchwała nr [...] Rady Gminy K z dnia 3 marca 2008 roku w sprawie: zasad otrzymywania i wysokości zryczałtowanej diety dla sołtysów Gminy K. § 5. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy K. § 6. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 01 stycznia 2012 roku.". Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący R. M. Skarżący wskazał, iż skarga dotyczy niewypłacenia diety sołtysa Sołectwa D, na którego został wybrany w dniu 7 lutego 2016 r. Skarżący podniósł, iż pełnił również funkcję Radnego D Gminy K wybranego w dniu 16 listopada 2014 r. Skarżący skierował w dniu 11 marca 2016 r. pismo do Rady Gminy o zmianę wadliwej uchwały. Na sesji Rady Gminy w dniu 30 marca 2016 r. Przewodniczący Rady Gminy S. S. nie wprowadził do porządku obrad wniosku o zmianę uchwały. Skarżący ponownie w dniu 4 kwietnia 2016 r. skierował pismo do Rady Gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia jego uprawnienia i żądaniem ustosunkowania się do jego wniosku w uchwale. Na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. skarżący doprecyzował, że kwestionuje ten zapis uchwały, który uniemożliwia wypłacenie dwóch diet osobie pełniącej funkcje zarówno sołtysa, jak i radnego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K wniosła o jej oddalenie, powołując treść art. 37 b ustawy o samorządzie gminnym. Rada Gminy K podniosła, że korzystając z normy kompetencyjnej zawartej w powyższej ustawie, w zaskarżonej uchwale dokonała określenia zasad, na jakich przysługują sołtysom diety i zwrot kosztów podróży. Zakresem regulacji uchwały została też objęta m.in. sytuacja, gdy sołtys nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji (§ 2 ust. 3 oraz § 3 uchwały), zaś § 2 uchwały określił sytuację, w której występuje zbieg pełnienia funkcji sołtysa i radnego. Zdaniem organu nie jest sprzeczne z prawem postanowienie, iż osoba sprawująca jednocześnie funkcję sołtysa i radnego otrzyma dietę z jednego tytułu za określone czynności funkcyjne, które wykonuje jednocześnie jako radny i sołtys (np. udział w posiedzeniu rady, komisji). Organ wskazał, iż skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji sołtysa i radnego, to osoba biorąca udział w sesji rady, wykonująca jednocześnie funkcje sołtysa i radnego ponosi tylko jedne koszty (utracony czas na posiedzenie, koszt dojazdu na sesję lub posiedzenie komisji, itp.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Skargę w niniejszej sprawie oparto na regulacji art. 101 ust. 1 u.s.g., która stanowi: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Warunki formalne ustanowione w u.s.g i p.p.s.a dla dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy K zostały przez skarżącego zachowane. Mając to na względzie wskazać należy, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy złożoną w trybie określonym w art. 101 ust. 1 u.s.g. zobowiązany jest ocenić, czy interes prawny strony skarżącej, to jest interes mający zakotwiczenie w określonym przepisie prawa, został postanowieniami uchwały naruszony. Następnym krokiem sądu jest ustalenie, czy naruszenie interesu prawnego nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem. Jeżeli naruszenie interesu prawnego nastąpiło w zgodzie w obowiązującym prawem, to skarga winna zostać oddalona jako niezasadna. Zdaniem Sądu skarżący wykazał, że posiada w niniejszej sprawie interes prawny do kwestionowania opisanej na wstępie uchwały Rady Gminy K, bowiem uchwała ta zgodnie ze swym tytułem regulowała sytuację prawną sołtysów, a funkcje tą w okresie obowiązywania uchwały wykonywał skarżący. Oznacza to, że jej postanowienia miały wpływ na sytuację administracyjnoprawną skarżącego. Rada Gminy K wskazując pośród zasad otrzymywania i wysokości zryczałtowanej diety dla sołtysów Gminy K regułę, zgodnie z którą w przypadku zbiegu pełnienia funkcji radnego i sołtysa przysługuje tylko jedna dieta, w wysokości przewidzianej dla radnego zgodnie z uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 28 marca 2011 roku w sprawie ustalenia diet i zwrotu kosztów podróży dla radnych Gminy K, działała z naruszeniem art. 25 ust. 4 w związku z art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.). Z treści art. 25 ust. 4 wynika jednoznacznie, że radnemu przysługują diety z tytułu wykonywania mandatu radnego. Z kolei z art. 37b ust. 1 wypływa uprawnienie rady do ustanowienia zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży. W sytuacji gdy rada decyduje się na określenie tych zasad dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej, a osoba ta jest radnym, któremu z mocy prawa przysługuje dieta, to dla takiego podmiotu istnieją dwa tytuły prawne uprawniające do wypłaty stosownych diet. W konsekwencji Rada Gminy K nie mogła ograniczyć tego uprawnienia do przyznania tylko jednej diety w wysokości ustalonej dla radnego, skoro skarżący pełni jednocześnie funkcję przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołtysa), jak ma to miejsce w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Przepis uchwały powinien wyraźnie wskazywać, że w przypadku radnych, którzy pełnią równocześnie funkcje przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy, przysługują im dwie diety, z każdego ze wskazanych tytułów o określonej wysokości. Zauważyć należy, że od daty podjęcia zaskarżonej uchwały do chwili wydania niniejszego wyroku upłynął rok. Przepis szczególny, tj. art. 94 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Zdaniem Sądu kontrolowana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wprawdzie krąg adresatów zaskarżonej uchwały jest ograniczony do sołtysów sołectw Gminy K, jednak ograniczenie to nie ma charakteru stałego i trwałego z uwagi na zmienność osób pełniących te wybieralne funkcje. Uchwała ma zatem charakter generalny i abstrakcyjny, gdyż adresaci zawartych w niej norm zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób zindywidualizowany. Skoro zatem uchwała zawiera normy generalne, abstrakcyjne i jest skierowana do określonego rodzajowo kręgu podmiotów na obszarze objętym zakresem działania organu samorządu terytorialnego, to jest aktem prawa miejscowego; por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 537/15. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.