II SA/Op 537/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 1 lipca 2015 r., Nr IX/101/15 w przedmiocie zasad przysługiwania diet sołtysom. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 1 lipca 2015 ., Nr IX/101/15, w sprawie ustalenia zasad, na jakich sołtysom sołectw Gminy Nysa przysługują diety. Wojewoda Opolski, powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515), zwanej dalej u.s.g., wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przepis art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyznaje radzie gminy kompetencję do ustalania zasad na jakich przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Zaskarżona uchwała w § 1 ustaliła dietę w formie ryczałtu, określając jej miesięczną wysokość na kwotę 600 złotych brutto miesięcznie. Organ nadzoru dowodził, że przedmiotowa uchwała narusza prawo w sposób istotny, gdyż w § 7 przewidziano, że wchodzi ona w życie z dniem 1 lipca 2015 r. Z powyższego wynika, że nie została ona uznana za akt prawa miejscowego, nie została skierowana do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, co narusza art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2002 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych oraz jest sprzeczny z art. 88 ust. 1 Konstytucji i art. 4 ust. 1 ww. ustawy. Uzasadniał skarżący, że analiza postanowień kwestionowanej uchwały w kontekście prawnych cech charakterystycznych dla aktów prawa miejscowego pozwala na zakwalifikowanie tej uchwały do tej kategorii aktów. Przepisy kwestionowanej uchwały przyznają bowiem uprawnienia do wypłaty diet grupie określonej ze względu na cechy, tj. sprawowanie funkcji sołtysa w powtarzalnych okolicznościach (każdorazowy udział w posiedzeniu rady gminy). Uchwała ma charakter generalny, gdyż jej adresaci określeni zostali poprzez wskazanie pewnej kategorii, a nie w sposób zindywidualizowany. Powyższe oznacza, że przedmiotowa uchwała winna być zgodnie z art. 42 u.s.g. ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych. Brak wykonania przez Radę Miejską w Nysie obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze skutkuje uznaniem, że jest ona nieważna. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Nysy wniósł o jej oddalenie prezentując stanowisko, że nieuprawniony jest pogląd, iż uchwała podejmowana na podstawie art. 37b ust. 1 u.s.g. zawiera w sobie elementy kwalifikujące ją do aktów prawa miejscowego. Na poparcie swojego stanowiska przywołał wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/GL 970/07. Mając powyższe na uwadze uzasadniał, że uchwała podejmowana na podstawie art. 37b u.s.g. nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 u.s.g. Zdaniem Gminy, jakkolwiek przedmiotowa uchwała może zostać uznana za akt generalny, gdyż jej moc obowiązująca rozciągać się będzie na wszystkich przewodniczących jednostek pomocniczych gminy, to jednak adresatem tej uchwały nie jest społeczność lokalna, bowiem jej postanowienia nie odnoszą się wprost do niej. Przedmiotowa uchwała jest typowym aktem kierownictwa wewnętrznego, adresowanym wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych i mającym moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego. Wobec uregulowania zawartego w art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 P.p.s.a., akty prawa podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego, dla których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę poddane są kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 3 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, ostatnio powołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515.), zwanej nadal u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "istotnych naruszeń prawa", w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do sądu przez właściwy organ, po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały zgodzić należy się z Wojewodą Opolskim, że ma ona charakter aktu prawa miejscowego i stąd też jej postanowienia winny podlegać ogłoszeniu. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły są akty prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Jednocześnie przepis art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia się do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3270/14 – powołana strona internetowa). W wyroku tym NSA wyjaśnił, że do cech aktów prawa miejscowego zalicza się terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego, normatywny charakter (ustanowione normy zawierają wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia), generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie przez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w konkretnej sytuacji. Akty musza być powtarzalne, nie mogą konsumować się poprzez jednorazowe zastosowanie. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy oraz mając na uwadze stanowisko prezentowane przez Gminę Nysa, stwierdzić należy, że kontrolowana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wprawdzie krąg adresatów zaskarżonej uchwały jest ograniczony do sołtysów sołectw Gminy Nysa, to jednak ograniczenie to nie jest trwałe i stałe, a to wobec zmienności osób pełniących te wybieralne funkcje. Uchwała ma zatem charakter generalny i abstrakcyjny, gdyż adresaci zawartych w niej norm zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób zindywidualizowany. Nadto uchwała odnosić się będzie, przez cały okres jej obowiązywania, do każdorazowego przewodniczącego jednostek pomocniczych gminy. Skoro zatem uchwała zawiera normy generalne, abstrakcyjne i skierowana jest do określonego rodzajowo kręgu podmiotów na obszarze objętym zakresem działania organu samorządu, to jest aktem prawa miejscowego, a nie aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanym do zindywidualizowanej grupy osób. Uwzględniając powyższe podnieść należy, że zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji warunkiem wejścia w życie m.in. aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Z treści natomiast art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 200 r. o ogłaszaniu aktów prawnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172 ze zm.) wynika, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że akt normatywny określi krótszy termin. Zaskarżona uchwała nie zawiera w ogóle regulacji dotyczących jej publikacji i wobec powyższego należało przyjąć, że narusza prawo w sposób istotny. Wskazać trzeba również, iż art. 37b ust. 1 u.s.g. stanowi, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. W świetle zatem brzmienia przepisu art. 37b u.s.g. rada gminy może ustanowić jedynie zasady na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Inaczej mówiąc ,powołany przepis daje radzie gminy możliwość "wynagradzania" (w postaci diety i zwrotu kosztów podróży służbowej) sołtysa i przewodniczącego poprzez ustanowienie zasad rekompensaty ich wydatków związanych z pełnieniem tych funkcji. Co do zasady bowiem sołtysowi i innym przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych za sam fakt pełnienia tej funkcji nie przysługuje żadne wynagrodzenie, gdyż funkcja ta ma wymiar społeczny (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 1995 r., sygn. akt II SA 1825/94, ONSA 1995/4/183). Ustawodawca posługując się terminem "dieta" nie zamieścił w przepisach legalnej definicji tego pojęcia. Istotą diety jest natomiast rekompensata utraconych wskutek wykonywania mandatu zarobków i poniesionych w związku z wykonywaniem tej funkcji kosztów. Dieta ma więc kompensacyjny charakter. Stąd też, skoro dieta ma stanowić wyrównanie wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, to osoba pełniąca taką funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. W użytym przez ustawodawcę w art. 37b ust. 1 u.s.g. sformułowaniu "zasady" mieści się więc tryb rozliczeń diet i kosztów podróży. Rada gminy, korzystając zatem z normy kompetencyjnej zawartej w przepisie art. 37 ust. 1 u.s.g., winna dokonać określenia zasad, na jakich przysługują przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej diety i zwrot kosztów podróży, a więc określenia tych czynności funkcyjnych sołtysa, za które dieta przysługuje. Zakresem regulacji uchwały winna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący organu wykonawczego przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Taka częściowa regulacja zasad znalazła się w § 2 uchwały. W paragrafie tym unormowano sytuację związaną z proporcjonalną wysokością diety do czasu pełnienia funkcji w przypadku rezygnacji, odwołania lub zaistnienia okoliczności uniemożliwiających pełnienie funkcji. Brak zasad dotyczących ustalenia wysokości diet powoduje, że mają one charakter ryczałtu miesięcznego. Ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Koszty podróży służbowej to koszty związane z wyjazdem podjętym w celu realizacji zadań wynikających z pełnionej funkcji. Przepis art. 37b ust. 1 u.s.g. daje radzie prawo do uchwalenia zasad, w których zostaną określone regulacje kiedy, za co i w jakiej wysokości będzie przysługiwała sołtysom dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Zaskarżona uchwała nie zawiera takich regulacji, a tym samym narusza w sposób istotny normę kompetencyjną z art. 37b ust. 1 u.s.g. Zapis § 1 zaskarżonej uchwały, określa jedynie zryczałtowaną kwotę miesięczną diet w wysokości 600 zł brutto miesięcznie. Żaden przepis zakwestionowanej uchwały nie określa czynności funkcyjnych sołtysa, za które dieta przysługuje, a przyznana dieta w formie ryczałtu nie jest powiązana w żaden sposób z kosztami pełnienia funkcji sołtysa (por. wyroki WSA w Opolu z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 252/15; z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Op 387/12; z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 188/09 – wszystkie na http:www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W sprawie podkreślenia wymaga także i to, że uprawnienie rady gminy do przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży nie może odbywać się na jakichkolwiek zasadach, lecz jedynie takich, które respektują prawo. Jednocześnie z zasady samodzielności organów w tym zakresie, nie wynika dowolność ustaleń, co do przyznawania diet oraz kosztów podróży. Zasady, o których mowa w art. 37b ust. 1 u.s.g., winny zostać określone w uchwale rady gminy i być zgodne z prawem oraz respektować między innymi art. 7 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Z przedstawionych wyżej względów, na mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 3 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.