II SA/Op 252/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Skoroszyce z dnia 27 marca 2015 r., Nr VI/35/15 w przedmiocie ustalenia wysokości i zasad wypłaty diet radnym 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Rada Gminy Skoroszyce działając na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm. - zwanej dalej ustawą), podjęła w dniu 27 marca 2015 r. uchwałę Nr VI/35/15 w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet radnym. W § 1 i § 2 tej uchwały określono, że ustala się miesięczną dietę dla przewodniczącego Rady Gminy w wysokości 1.300 zł miesięcznie (ust. 1) oraz ustalono diety dla wiceprzewodniczących Rady Gminy, przewodniczących komisji stałych w wysokości 17% minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. nr 200, poz. 1679 z późn. zm.); dla pozostałych radnych w wysokości 15% minimalnego wynagrodzenia za pracę (ust. 2 lit. a i b). W § 2 uchwały zawarto zapis, że zasady wypłacania diet określa załącznik do uchwały. W § 3 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Skoroszyce, natomiast w § 5 określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy, wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze domagał się stwierdzenia jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa. Zdaniem strony skarżącej, zakwestionowana uchwała w sposób istotny narusza prawo, gdyż Rada Gminy Skoroszyce nie uznała jej za akt prawa miejscowego oraz określiła ryczałtowo dietę dla Przewodniczącego, Wiceprzewodniczących oraz pozostałych radnych Rady Gminy, nie normując przy tym zasad jej zwrotu w przypadku niewykonywania funkcji. Organ nadzoru wskazał, że Rada nie skierowała zaskarżonej uchwały do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, stanowiąc, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Tym samym Rada naruszyła art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2002 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172 ze zm.). Zapis § 5 przedmiotowej uchwały narusza art. 4 ust. 1 tej ustawy i stoi w sprzeczności z art. 88 ust.1Konstytucji RP, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru powołał treść art. 25 ust. 4 i ust. 8 ustawy i podniósł, że zakwestionowane zapisy uchwały pozostają w sprzeczności z art. 25 ust. 4 ustawy, który upoważnia organ stanowiący do ustalenia zasad przyznawania diet, a więc sposobu ich rozliczeń. Tymczasem Rada ustaliła diety dla Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady oraz radnych w formie ryczałtu, bez określenia zasad zwrotu diety w przypadku, gdy nie wykonują oni swoich funkcji przez pewien okres czasu. Dieta została przyznana zatem w formie konkretnej, określonej z góry wartości kwotowej, niezależnie od rzeczywistego sprawowania funkcji. Na poparcie swego stanowiska Wojewoda powołał wyrok wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14 oraz z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3270/14, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA) . W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Skoroszyce wniosła o jej uwzględnienie w stwierdzając jednocześnie, że skarżona uchwała w całości w sposób istotny narusza prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako P.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 powołanej ustawy. Organem nadzoru jest natomiast wojewoda, z mocy art. 86 tej ustawy. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 komentowanej ustawy). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała, która - jak wynika z daty prezentaty - wpłynęła do organu nadzoru w dniu 7 kwietnia 2015 r. i nie została objęta w wymaganym terminie rozstrzygnięciem nadzorczym. Natomiast skarga, zawarta w piśmie z dnia 15 czerwca marca 2015 r., została wniesiona do Sądu przez właściwy organ, zatem jest ona prawnie skuteczna i podlega rozpoznaniu. Rozważania w zakresie dokonanej przez Sąd kontroli legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od przypomnienia, że podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały Nr VI/35/15 Rady Gminy Skoroszyce z dnia 27 marca 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłaty diet radnym, były przepisy art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, z późn. zm.), zwanej dalej jako ustawa. W myśl pierwszego z powołanych przepisów, na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Ponadto, według ust. 6 art. 25 ustawy wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Stosownie natomiast do art. 25 ust. 8 ustawy rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. W świetle zatem brzmienia przepisu art. 25 ust. 4 ustawy, rada gminy może ustanowić zasady, na jakich radnemu będzie przysługiwała dieta. Na tle tego przepisu utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "zasady" mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości (por. wyrok NSA z 17 grudnia 1999 r., III SA 1580/99, LEX nr 41965). Zauważyć przy tym trzeba, że posługując się terminem "dieta" ustawodawca nie sformułował legalnej definicji tego pojęcia. "Dieta" wedle "Uniwersalnego słownika języka polskiego" pod red. St. Dubisza (Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 1, s. 612), oznacza "pieniądze przeznaczone na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, a także wynagrodzenie dzienne dla ludzi pełniących funkcje społeczne, np. parlamentarzystów, radnych" Na gruncie tej definicji użyty przez ustawodawcę wyraz "dieta" należy rozumieć jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co przemawia za kompensacyjnym jego charakterem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., II OSK 406/14, LEX nr 1519403). Tym samym przyjąć należy, że komentowany przepis art. 25 ust. 4 ustawy zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podziela pogląd, wyrażony wyroku WSA w Opolu z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 316/13 (LEX nr 1411004), że skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Zakresem regulacji uchwały podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w omawianym przepisie winna być objęta, m.in. sytuacja, gdy wskazane w uchwale osoby, przez dłuższy okres czasu nie wykonują obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponoszą żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały w świetle przedstawionych uwag, należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie zawiera regulacji dotyczących niewykonywania funkcji przez Przewodniczącego i Wiceprzewodniczących Rady oraz pozostałych radnych, a tym samym narusza normę kompetencyjną z art. 25 ust. 4 ustawy w sposób kwalifikujący się do kategorii istotnych naruszeń prawa, co uzasadnia wyeliminowanie uchwały z porządku prawnego. Nie ulega wątpliwości, że istotnie naruszają prawo te przepisy podjętego aktu, które pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi. Jednocześnie zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem Wojewody Opolskiego, że zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad tego systemu jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3270/14, CBOSA) do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: - terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; - normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia; - generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Zgodzić się przyjdzie, że krąg adresatów analizowanej uchwały jest ograniczony, gdyż uchwała dotyczy radnych i przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych, jednak ograniczenie to nie jest trwałe wobec zmienności osób pełniących wybieralne i kadencyjne funkcje radnych. Uchwała ma zatem charakter generalny, albowiem adresaci zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób zindywidualizowany. W państwie prawa dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, prócz charakteru norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej ich adresatów oraz wydania go przez kompetentny organ, istotne znaczenie ma instytucja publikacji aktu. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie m.in. aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Jednak ani ten przepis, ani żaden inny przepis Konstytucji nie przewiduje wstecznego działania prawa. Natomiast z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) wynika, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Co prawda art. 5 ustawy stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, jednakże ww. przepis art. 5 nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Należy go bowiem traktować wyjątkowo, tj. gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji, a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa. Przepis art. 5 ustawy nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdzie usunięciu wadliwych postanowień uchwały służy instytucja stwierdzenia nieważności. Wobec powyższego, za naruszającą prawo należało uznać regulację przyjętą w § 5 skarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, stąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Orzeczenie w punkcie 2, w przedmiocie wykonalności uchwały, oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.