II SA/Rz 1795/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi D. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. G. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi D.G. (dalej: "Skarżąca") jest wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – zwany dalej: "k.p.a.") postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO", "Kolegium") z dnia [...] września 2021 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n.: "Zmiana sposobu użytkowania budynku konferencyjnego, biurowego z bufetem i pokojami gościnnymi na budynek hotelowy i konferencyjny z restauracją" na działce nr [...] obr. [...], położonej w [....] przy ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D.G. domagając się jej uchylenia. Zarzuciła naruszenie art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503, zwanej dalej: "u.p.z.p.") poprzez niezapewnienie ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu oraz art. 61 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji braku spełnienia przez planowane zamierzenie inwestycyjne wszystkich warunków wynikających z ww. przepisu. Wywiodła, że przeznaczenie budynku na budynek hotelowy i konferencyjny z restauracją wpłynie bezpośrednio na sposób korzystania przez nią z należącej do niej nieruchomości, na której zlokalizowany jest jednorodzinny budynek mieszkalny. W wyniku realizacji zamierzenia inwestycyjnego odwołująca będzie zmuszona znosić uciążliwości, przede wszystkim związane z hałasem. Ograniczy to także swobodne użytkowanie nieruchomości, wpłynie na zmniejszenie wartości działki. Za bezzasadną uznała odmowę przyznania jej statusu strony postępowania. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Powołując się na art. 134 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych oraz podmiotowych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji, tj. nie posiadającą interesu prawnego. Wyjaśniło także, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest inwestor oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których planowana jest inwestycja oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Warunkiem bycia stroną w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy jest posiadanie interesu prawnego, który wywodzi się z przepisów prawa materialnego, a w postępowaniu tym sprowadza się do posiadania tytułu prawnego do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji. Nie jest wystarczające istnienie interesu faktycznego. W ocenie Kolegium podnoszone przez odwołującą kwestie związane z uciążliwościami wynikającymi z inwestycji planowanej na nieruchomości sąsiedniej, świadczą jedynie o interesie faktycznym, a nie interesie prawnym. Interes faktyczny nie jest tożsamy z interesem prawnym i nie ma wpływu na przyznanie skarżącej przymiotu strony. D.G. nie była stroną postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji. Posiada ona tytuł prawny do działki nr ewid. [...], a działka ta nie sąsiaduje z działką objętą wnioskiem inwestorów, tj. działką nr ewid. [...]. Zdaniem SKO D.G. posiada jedynie interes faktyczny w przedmiotowej sprawie. Skargę na powyżej opisane postanowienie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie D.G. domagając się jego uchylenia wraz z poprzedzającą go decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2021 r. o ustaleniu warunków zabudowy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zawnioskowała także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Kwestionowanemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie posiada ona interesu prawnego do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w charakterze strony i brak jest podstaw do przyznania jej statusu strony. Prawidłowa wykładnia art. 28 k.p.a. powinna prowadzić do uznania, że z uwagi na posiadany interes prawny pozostaje stroną w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym; - art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokonania oceny prawnej podnoszonych przeze nią zarzutów dotyczących istnienia po jej stronie interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, a wynikającego z art. 21 i 64 Konstytucji RP oraz przepisów prawa w tym przepisów prawa materialnego i cywilnego - wskazanych w treści pism z dnia [...] lutego 2021 r. i [...] kwietnia 2021 r.; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowym postępowaniu oraz postępowaniach sygn. [...] Wydziału Architektury Urzędu Miasta [...], sygn. [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], co doprowadziło organ II instancji do błędnego uznania, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania w żadnej mierze nie ogranicza jej praw i uprawnień właścicielskich. Prawidłowa i całościowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego powinna doprowadzić SKO do konkluzji, że planowane przedsięwzięcie wywiera istotny wpływ na realizację jej uprawnień właścicielskich, albowiem należąca do niej nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji; - art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania budynku nie stanowi wyraźnej kolizji w funkcjonowaniu tego typu obiektu z funkcją sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i spełnia zapisaną w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa". Skarżąca w rozwinięciu powyższych zarzutów podkreśliła, że niewątpliwie źródło jej indywidualnego interesu prawnego w przyznaniu jej statusu strony w postępowaniu wynika z treści art. 140 i art. 144 k.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Zmiana użytkowania wiązać będzie się z ciągłymi immisjami (m.in. akustyczne) na jej nieruchomość znajdującą się w zasięgu oddziaływania tego obiektu, zwiększy się ruch osób i pojazdów, ograniczy swobodne użytkowanie jej nieruchomości. Zdaniem skarżącej jej interes prawny wynika także z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie poszanowania i ochrony interesów osób trzecich oraz z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018, poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne badają, czy kwestionowana decyzja/postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem: organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosując powyższy przepis Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Na podstawie wydruków z rejestru ksiąg wieczystych, map, Kolegium stwierdziło, że nie jest ona właścicielem działek sąsiednich do terenu inwestycji, a w związku z tym nie przysługuje jej przymiot strony. Stanowisko organu jest nieprawidłowe tak co do formy, jak i treści. Analizowany przepis nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jako konsekwencji uznania przez organ odwoławczy braku przymiotu strony przez podmioty wnoszące odwołanie. Postępowanie odwoławcze według reguł obowiązujących w k.p.a. obejmuje proces trójfazowy. Na fazę pierwszą składają się czynności wstępne tj. badanie odwołania pod względem formalnym. Drugą fazą jest rozpoznanie odwołania pod względem merytorycznym. Ostatnia (trzecia) faza to wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. Powołany przepis art. 134 k.p.a. może znaleźć zastosowanie jedynie w pierwszej fazie postępowania odwoławczego, obejmującej wyłącznie czynności wstępne. Przypadki, kiedy w fazie wstępnej postępowania odwoławczego tj. badania dopuszczalności odwołania można przyjąć, że jest ono niedopuszczalne na podstawie art. 134 k.p.a. to np.: brak przedmiotu zaskarżenia w ogóle lub w formie decyzji, wyłączenia w konkretnym przypadku przez przepisy prawne możliwości zaskarżania decyzji w toku instancji, ewentualnie kiedy zaskarżona czynność organu nie będzie decyzją w konwencjonalnym znaczeniu lecz czynnością materialno-techniczną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych zachodzi, np. w razie wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych, wniesienia odwołania przez podmiot działający na prawach strony (np. organizację społeczną), który nie brał udziału w postępowaniu. Zakres zastosowania powołanego przepisu nie obejmuje natomiast stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Takie stwierdzenie następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie przepisu zastosowanego przez SKO. Stanowisko takie zostało wyrażone w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. w sprawie o sygn. OPS 16/98 (to i pozostałe powołane sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w niej, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., winno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Różnica między stwierdzeniem w drodze postanowienia wydanego w oparciu o art. 134 k.p.a. niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, a umorzeniem w drodze decyzji postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., tkwi w oczywistości braku legitymacji procesowej podmiotu odwołującego się. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, bez potrzeby jakiejkolwiek oceny merytorycznej, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń może dokonywać poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia w nim udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończyć je w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (wyrok NSA z 10 marca 2009 r. sygn. II OSK 316/08 ). Formalne uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym nie jest przy tym wyznacznikiem przymiotu strony. Zgoda na dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. oznaczałaby akceptację dla gabinetowego rozstrzygania w trybie pozaprocesowym z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Mówiąc inaczej przyjęcie takiej koncepcji oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego. Ustalenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszoinstancyjny wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art 134 k.p.a. stwierdzono niedopuszczalność odwołania z uwagi na brak przymiotu strony po stronie odwołującej. Zdaniem Sądu negatywna ocena przez SKO interesu prawnego odwołującej jest co najmniej przedwczesna, gdyż oczywistość braku interesu prawnego skarżącej nie miała miejsca. Prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania zależy od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na ich prawa i obowiązki, jako właścicieli lub mających inny tytuł prawny do nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Sam fakt braku nakładania na właściciela nieruchomości sąsiadującej z działką inwestycyjną oznaczonego obowiązku lub brak uzyskania przezeń decyzją w przedmiocie warunków zabudowy oznaczonych uprawnień, nie może oznaczać a priori, że nikt oprócz inwestora, nie będzie posiadać interesu prawnego w takim postępowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 219 r., sygn. akt II OSK 1816/18). W niniejszej sprawie istotne jest ustalenie znaczenia pojęcia działki sąsiedniej. Brak bezpośredniego sąsiedztwa działek należących do odwołujących stanowił bowiem podstawę odmowy przyznania przymiotu strony. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 495-497). Nie można tego pojęcia ograniczać do działki przyległej do działki inwestora , lecz należy odnieść do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art 61 ust. 1 u.p.z.p. (patrz wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r., II OSK 196/06). Bezsporne jest, że działka odwołującej o nr [...] własności skarżącej znajduje się w obszarze analizowanym. Organ II instancji prawidłowo wywodząc, że nie można utożsamiać obszaru analizowanego z obszarem oddziaływania inwestycji, błędnie założył, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy posiadają właściciele bądź osoby posiadające inny tytuł prawny do działek sąsiednich, ograniczając to pojęcie wyłącznie do działki bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną. Stwierdzenie to bez analizy oddziaływania inwestycji na działki odwołujących nie usprawiedliwia stanowiska organu co do braku przymiotu strony. Sam fakt oddzielenia działki należącej do odwołującej innymi działkami, nie może przekreślać wpływu inwestycji na te działki, zwłaszcza, że położone są one od siebie w bliskiej odległości. Zalegające w aktach administracyjnych mapy potwierdzają te okoliczności (k. 6, 37). W świetle powyższego postawione w skardze zarzuty naruszenia art: 28 k.p.a., art. 127 § 1 i art. 134 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. okazały się uzasadnione. W ponownym postępowaniu zadaniem organu II instancji będzie dokonanie oceny przymiotu strony wg zaprezentowanej przez Sąd wykładni i stosownie do jej wyników: merytoryczne rozpoznanie odwołania i odniesienie się postawionych w odwołaniu zarzutów, bądź wydanie decyzji na podstawie art 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art 200 P.p.s.a.