III SA/Po 46/22

Dnia 27 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi Rady Miasta i Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] listopada 2021 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia zasad udzielenia dotacji celowej oddala skargę Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), dalej: "u.s.g.", stwierdziło nieważność uchwały nr XXXI/312/2021 Rady Miasta i Gminy Margonin z dnia 19 października 2021 r. w sprawie określenia zasad udzielania dotacji celowej na likwidację ogrzewania opartego na paliwach stałych i zastąpieniu ich źródłami proekologicznymi, dalej: "uchwała". W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przedstawiono następujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z art. 403 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1973), dalej: "P.o.ś.", finansowanie ochrony środowiska, o którym mowa w ust. 1 i 2, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.) z budżetu gminy na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji: 1. podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności: a) osób fizycznych, b) wspólnot mieszkaniowych, c) osób prawnych, d) przedsiębiorców; 2. jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi. W art. 403 ust. 4 P.o.ś. wymieniono zatem kategorie podmiotów (beneficjentów dotacji), do których uchwała może zostać skierowana. Z kolei z art. 403 ust. 5 P.o.ś. wynika kompetencja rady gminy do określenia w drodze uchwały zasad udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujących w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania. Przepis § 2 ust. 1 lit. c stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały regulaminu (dalej: "regulamin") stanowi, że przez beneficjenta rozumie się podmiot, o którym mowa w art. 403 ust. 4 P.o.ś., posiadający prawo własności do nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanym na terenie gminy Margonin, ubiegający się o udzielenie dotacji. Z kolei § 3 ust. 2 regulaminu stanowi, że o udzielenie dotacji mogą ubiegać się beneficjenci posiadający prawo własności lub współwłasności budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Natomiast w § 6 ust. 6 regulaminu wymieniono dokumenty, które należy dołączyć do wniosku, m. in. dokument stwierdzający prawo własności nieruchomości (pkt 1). Zawężenie uprawnionych do dotacji jedynie do właścicieli lub współwłaścicieli budynków mieszkalnych jednorodzinnych spowoduje, że zarówno podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych (osoby fizyczne, wspólnoty mieszkaniowe, osoby prawne i przedsiębiorcy), jak i jednostki sektora finansów publicznych będące gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi nie będą mogły otrzymać dotacji, jeżeli nie będą właścicielami lub współwłaścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Własność i współwłasność nie są jednak jedynymi formami prawnymi umożliwiającymi dysponowanie nieruchomością. Tytułami prawnymi do władania nieruchomością są także użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe lub stosunek zobowiązaniowy (np. najem lub dzierżawa). Z tego względu powyższe § 2 ust. 1 lit. c i § 3 ust. 2 regulaminu naruszają art. 403 ust. 5 P.o.ś. Zgodnie z tym przepisem Rada Miasta i Gminy Margonin była zobowiązana do ustalenia zasad udzielania dotacji, w szczególności trybu postępowania w sprawie jej udzielenia i sposobu jej rozliczenia, a nie do dokonywania zmian w określonym ustawowo wykazie podmiotów uprawnionych do ubiegania się o dotację. Rada Miasta i Gminy Margonin nie miała zatem kompetencji do ograniczenia kręgu podmiotów mogących ubiegać się o udzielenie dotacji tylko do tych, którzy posiadają prawo własności lub współwłasności budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Ponadto, nastąpiła niespójność postanowień regulaminu i wzorem wniosku o udzielenie dotacji (zał. nr 2 do uchwały) w zakresie określenia potencjalnych wnioskodawców i nieruchomości, jako że w pkt 3 wzoru wniosku o dotację "Dane dotyczące inwestycji" zawarto zapisy: "Stan prawny nieruchomości": własność, współwłasność, inne; "Rodzaj budynku objętego wnioskiem": budynek mieszkalny jednorodzinny, inny (zaznaczyć właściwe). Poza tym Rada Miasta i Gminy Margonin w załączniku nr 2 do uchwały (poz. 4 pkt 1-13) bez podstawy ustawowej zawarła w nim informację dotyczącą przetwarzania danych osobowych. Żaden przepis P.o.ś., w tym art. 403 ust. 5 P.o.ś., nie stwarza dla rady podstawy do zamieszczenia w uchwale tego rodzaju informacji. W związku z powyższym stwierdzono nieważność uchwały w całości. W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miasta i Gminy Margonin zarzuciła mu naruszenie: 1. art. 91 ust. 4 u.s.g. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały Rada Miasta i Gminy Margonin z 19 października 2021 r.; 2. art. 403 ust. 4 w zw. z ust. 5 P.o.ś., mające wpływ na treść rozstrzygnięcia nadzorczego, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w stosunku do podmiotów wymienionych w art. 403 ust. 4 P.o.ś. nie można określać kryteriów wyboru inwestycji (właściciele lub współwłaściciele budynków mieszkalnych jednorodzinnych), które to kryteria zawsze będą ograniczały krąg podmiotów mogących skorzystać z dotacji, w sytuacji gdy art. 403 ust. 5 P.o.ś. na takie kryteria wskazuje. W uzasadnieniu skargi wskazano, że naruszeniem zaufania do organów jest sytuacja, w której zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze powołuje przyczynę uchylenia uchwały (wprowadzenie dodatkowej cechy uprawnionych do otrzymania dotacji podmiotów z art. 403 ust. 4 P.o.ś. polegającej na byciu właścicielem lub współwłaścicielem budynków mieszkalnych jednorodzinnych), której nie powołano w uprzednim rozstrzygnięciu nadzorczym z 28 lipca 2021 r. nr 19/1246/2021 stwierdzającym nieważność uchwały Rady Miasta i Gminy Margonin z 8 lipca 2021 r. nr XXVIII/284/2021 jedynie z uwagi na pominięcie jako beneficjentów dotacji podmiotów określonych w art. 403 ust. 4 pkt 1 lit. b, lit. c, lit. d oraz pkt 2 P.o.ś., czyli wspólnot mieszkaniowych, osób prawnych, przedsiębiorców oraz jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem. Sąd podziela stanowisko organu - Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu. W związku z jego omówieniem, powtarzanie go byłoby zbędne. Odnosząc się do zarzutów skargi należy podnieść, co następuje. Kluczowe dla rozstrzygnięcia jest, czy rada miasta i gminy mogła ograniczyć krąg podmiotów mogących uzyskać dotację, o której mowa w art. 403 ust. 4 P.o.ś., do podmiotów, o których mowa w art. 403 ust. 4 P.o.ś., posiadających prawo własności lub współwłasności budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zasadne jest stanowisko Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, że nie mogła tego uczynić. Zgodnie z art. 403 ust. 4 P.o.ś. finansowanie ochrony środowiska, o którym mowa w ust. 1 i 2, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.) z budżetu gminy na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji: 1. podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności: a) osób fizycznych, b) wspólnot mieszkaniowych, c) osób prawnych, d) przedsiębiorców; 2. jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi. Definicją zakresową (wyliczającą elementy składowe zakresu) obejmuje się cały zakres definiowanego pojęcia (§ 153 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej: "zasady techniki prawodawczej"). Jeżeli nie jest możliwe sformułowanie tego rodzaju definicji, można objaśnić znaczenia danego określenia przez przykładowe wyliczenie jego zakresu, wyraźnie wskazując przykładowy charakter wyliczenia przez posłużenie się zwrotem: "w szczególności" (§ 153 ust. 3 zasad techniki prawodawczej). Ten drugi sposób zastosowano w art. 403 ust. 4 pkt 1 P.o.ś., definiując pojęcie podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych. Wyliczenie rodzaju podmiotów uprawnionych do uzyskania dotacji jest zatem jedynie przykładowe, wskutek czego dotacji można udzielić również innym podmiotom, niewymienionym w art. 403 ust. 4 pkt 1 P.o.ś., jeśli należą do podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych. Jednocześnie rada gminy ma swobodę w tym sensie, że może określić, że udziela dotacji jedynie jednej z wyraźnie wymienionych w art. 403 ust. 4 pkt 1 P.o.ś. kategorii podmiotów np. tylko osobom fizycznym (por.: prawomocny wyrok o sygn. akt I SA/Kr 1656/14 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"). Rada gminy nie może natomiast modyfikować (ograniczać) kategorii podmiotów wyraźnie wymienionych w art. 403 ust. 4 pkt 1 P.o.ś. jako potencjalnych beneficjentów dotacji, np. przez zastrzeżenie, że nie wszystkie osoby fizyczne (czy np. nie wszystkie wspólnoty mieszkaniowe, nie wszystkie osoby prawne czy nie wszyscy przedsiębiorcy) są uprawnione do jej uzyskania, ale jedynie te, które posiadają jakąś dodatkową cechę, np. są właścicielami lub współwłaścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych (por.: prawomocne wyroki o sygn. akt I SA/Łd 636/15 i III SA/Po 513/17 - dostępne w CBOSA). Określone w art. 403 ust. 5 P.o.ś. upoważnienie nie uprawnia do tego rodzaju modyfikacji i to mimo użytego w tym przepisie zwrotu w szczególności, gdyż rada gminy może stanowić prawo miejscowe jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; i art. 40 ust. 1 u.s.g.), ale jednocześnie nie może modyfikować tego, co już uregulowano w przepisie ustawy (tu: art. 403 ust. 4 P.o.ś.). Rada Miasta i Gminy Margonin niezasadnie zatem wykluczyła z możliwości uzyskania dotacji wymienione w art. 403 ust. 4 P.o.ś. podmioty nieposiadające prawa własności lub współwłasności budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Przepis § 3 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 1 lit. c regulaminu przekracza zatem upoważnienie ustawowe określone w art. 403 ust. 5 w zw. z art. 403 ust. 4 P.o.ś. i to w istotny sposób. Organ nadzoru nie naruszył zatem art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowiącego, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym skutek naruszenia przepisów prawa materialnego uzasadniał stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Z kolei art. 91 ust. 4 u.s.g. w związku z istotnym naruszeniem prawa nie miał zastosowania, stąd nie mógł zostać naruszony. W uzasadnieniu skargi wskazano, że naruszeniem zaufania do organów jest sytuacja, w której zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze powołuje przyczynę uchylenia uchwały (wprowadzenie dodatkowej cechy uprawnionych do otrzymania dotacji podmiotów z art. 403 ust. 4 P.o.ś. polegającej na byciu właścicielem lub współwłaścicielem budynków mieszkalnych jednorodzinnych), której nie powołano w uprzednim rozstrzygnięciu nadzorczym z 28 lipca 2021 r. nr 19/1246/2021 stwierdzającym nieważność uchwały Rady Miasta i Gminy Margonin z 8 lipca 2021 r. nr XXVIII/284/2021 jedynie z uwagi na pominięcie jako beneficjentów dotacji podmiotów określonych w art. 403 ust. 4 pkt 1 lit. b, lit. c, lit. d oraz pkt 2 P.o.ś., czyli wspólnot mieszkaniowych, osób prawnych, przedsiębiorców oraz jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi. Odnosząc się do tego zarzutu należy podnieść, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest jedynie rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z 9 listopada 2021 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta i Gminy Margonin z 19 października 2021 r. Rozstrzygnięcie to z wyżej wskazanych względów jest zgodne z prawem. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329).