I SA/Wa 1037/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Anna Fyda-Kawula, Protokolant referent Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej również jako "Minister/organ"), uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 1998 r., nr [...], i umorzył w całości postępowanie administracyjne w pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja Ministra zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] maja 1985 r., nr [...], Naczelnik Miasta i Gminy w [...] orzekł o przejęciu na własność Państwa w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe gospodarstwa rolnego wraz z zabudowaniami o pow. [...] ha, położonego w miejscowości [...], stanowiącego byłą własność A. D. - matki J. D. oraz [...] części nieruchomości stanowiących współwłasność A. D. i J. D. o pow. [...] ha, położonych w miejscowości [...]. Wnioskiem z 20 listopada 1997 r. J. D. wystąpił do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] maja 1985 r. Pismem z [...] grudnia 1997 r. wniosek J. D. został przekazany do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, które pismem z [...] stycznia 1998 r. przekazało przedmiotowy wniosek do Wojewody [...]. Decyzją z [...] lutego 1998 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] maja 1985 r. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego A. D.. Odwołanie od tej decyzji złożył J. D.. Decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...], Minister umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem J. D. w sprawie "zażalenia" na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 1998 r. Powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. i bezprzedmiotowość postępowania organ wyjaśnił, że postępowanie "zażaleniowe" zostało wszczęte na wniosek J.D. - dawnego współwłaściciela przejętego gospodarstwa, który zmarł [...] kwietnia 1998 r., i w stosunku do którego postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] ustanowiony został kurator spadku. Kurator ten ustalił spadkobierców zmarłego w osobach: żony S. D., syna J. D., córek B. S. i A. G. - jednak ci ostatni pomimo wezwania do nadesłania dokumentów potwierdzających legitymację do występowania w charakterze stron nie nadesłali żądanych dokumentów. Wobec tego organ uznał, że wniosek J. D. nie został podtrzymany przez jego następców prawnych (albo kuratora spadku), a zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Z taką decyzją nie zgodził się z kolei J. D. (dalej jako "Skarżący"), który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Prawomocnym wyrokiem z 27 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 355/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z [...] grudnia 2018 r. Sąd wskazał w uzasadnieniu powyższego orzeczenia, że skoro w niniejszej sprawie następcy prawni J. D. nie wycofali jego odwołania, to organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania. Zadaniem organu będzie natomiast rozpoznanie odwołania od decyzji Wojewody [...] z 1998 r. Następnie, decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. D., Minister uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 1998 r., nr [...], i umorzył w całości postępowanie administracyjne w pierwszej instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ przywołał treść art. 105 § 1 k.p.a. i wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn materialnoprawnych lub procesowych. Procesową zaś przyczyną bezprzedmiotowości jest niewłaściwość organu. Organ wyjaśnił także, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone jest na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisy te określają organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji. Minister podniósł następnie, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] maja 1985 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa została wydana na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, tj. art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zgodnie z tym przepisem przekazanie gospodarstwa rolnego następowało w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organ wyjaśnił, że ww. ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. została następnie uchylona przez ustawę z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r., Nr 7, poz. 24). W myśl art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., właściwym organem do orzekania o przejęciu gospodarstwa rolnego jest Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa). Na tej podstawie organ uznał, że skoro w obecnym stanie prawnym to Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa posiada kompetencję do wydawania decyzji w sprawach przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa, to przyjąć należy, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności takich decyzji jest właśnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz.U. z 2020 r. poz. 481), minister właściwy do spraw rozwoju wsi jest organem wyższego stopnia w stosunku do Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Organ dodał końcowo, że sprawa wniosku J. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] maja 1985 r., nr [...], zostanie rozstrzygnięta w pierwszej instancji przez właściwego w sprawie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra wniósł Skarżący. W uzasadnieniu skargi opisano stan sprawy dotyczącej uwzględnienia sprzeciwu Prokuratora Rejonowego w [...] od ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] maja 1985 r., nr [...], w zakresie przejętej na własność Państwa działki budowlanej nr [...] o pow. [...] ha. Skarżący wskazał również, że przejęcie gospodarstwa rolnego od A. D. nastąpiło podczas jej nieobecności. A. D. nie była przy tym świadoma sytuacji, w której doszło do tego przejęcia. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy w dniu 29 kwietnia 2022 r. pełnomocnik z urzędu Skarżącego poprał skargę oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasadzenie zwrotu nieopłaconych w całości ani w części kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie wykazała, że ww. decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zasadnie bowiem organ uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 1998 r., nr [...], i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 735, dalej jako "k.p.a."), zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Organ wskazał w swym rozstrzygnięciu także na przepis 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Powodem zastosowania przez organ powołanych powyżej przepisów k.p.a. było ustalenie, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (co nastąpiło 1 stycznia 1991 r.) kompetencje w zakresie przejęcie nieruchomości i ustalenie odpłatności przekazano do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie słusznie przyjmuje się, że jeżeli organ administracji publicznej stwierdzi naruszenie przepisów o właściwości dopiero w toku postępowania odwoławczego lub nastąpiła zmiana stanu prawnego w okresie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a przed rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy - to organ drugiej instancji uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie w pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 14, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016, str. 491; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, str. 427; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. H. Knysiak-Molczyk, Wolters Kluwer, Warszawa 2015 str. 717; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, P. Przybysz, LexisNexis, Warszawa 2013 str. 268 i 376; System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, T. 9. str. 246). Wyjaśnić należy przy tym, że sama ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin straciła moc z dniem 1 stycznia 1991 r. na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24). Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 58, poz. 280) stanowiła z kolei, że przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (a obecnie Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa). Skoro zatem w obecnym stanie prawnym to Dyrektor Generalny Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa przejął kompetencję do wydawania decyzji w sprawach odpłatnego przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa (art. 58 ust. 2 ustawy z 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników), to Minister trafnie uznał, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności takich decyzji (w tym przypadku decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] maja 1985 r., nr [...]) jest właśnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który w myśl art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia [...] lutego 2017 r. o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz.U. z 2020 r. poz. 481), jest organem wyższego stopnia w stosunku do Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Jak stanowi przy tym przepis art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wiąże się z brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy, co występuje między innymi w sytuacji gdy wszczęte postępowanie toczy się przed organem niewłaściwym. Podsumowując, zdaniem Sądu, Minister zasadnie uznał, że w obecnym porządku prawnym decyzję o przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa i ustalenie odpłatności z tego tytułu następuje w drodze decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, a organem właściwym do stwierdzenia nieważności takiej decyzji jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a nie wojewoda. Z podanych wyżej przyczyn prawidłowo uznał Minister, że w sprawie konieczne stało się uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1998 r., nr [...], i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. Powyższemu rozstrzygnięciu nie stoi na przeszkodzie, zdaniem Sądu orzekającego, treść wytycznych sformułowanych w wyroku WSA w Warszawie z 27 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 355/19. Wszak nie było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z 1998 r. w sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie (zmiana właściwości organu). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.