III OSK 5278/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 17/21 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w sprawie przekazania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie 1. prostuje oczywiste omyłki w rubrum wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 17/21 oraz w jego uzasadnieniu na stronie 6 wers 7 od góry w ten sposób, że zamiast wskazanych tam numerów uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2020 r. wpisuje numer "[...]", 2. uchyla zaskarżony wyrok i uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 610 (sześciuset dziesięciu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 17/21 oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w sprawie przekazania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: W dniu [...] października 2020 r. Rada Gminy, działając na wniosek grupy radnych, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 715 z późn. zm.) w zw. z art. 54 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargi J. Z. - Wójta Gminy [...], na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie wotum zaufania dla Wójta. Wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Rady Gminy. W uzasadnieniu do projektu ww. uchwały wyjaśniono, że uchwała ta czyni zadość art. 54 § 2 p.p.s.a., który obligował Radę Gminy do przekazania skargi Wójta wraz z aktami sprawy do Sądu. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że Rada Gminy podejmując uchwałę w sprawie przekazania skargi, dokonała tej czynności bez umocowania ustawowego i z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 54 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że przekazanie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wniesionej za pośrednictwem organu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. to czynność wyłącznie faktyczna, a w przypadku skargi wniesionej na uchwałę o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi gminy nie ma też żadnego przepisu w jakiejkolwiek innej ustawie, który dawałby podstawy podjęcia uchwały takiej jak ta Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...]. Sąd wskazał przy tym, że inna jest sytuacja w wypadku np. skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdzie ustawodawca w art. 98 ust. 3 u.s.g. przewidział konieczność podjęcia uchwały przez organ jako podstawę jej wniesienia. W podsumowaniu stwierdzono, że brzmienie przepisów art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. w kontekście choćby wspomnianego przykładowo art. 98 ust. 3 u.s.g. nie pozostawiają wątpliwości, że ww. przepisy p.p.s.a. nie stwarzają podstaw do podjęcia uchwały przez Radę Gminy, w sytuacji gdy dotyczą one wyłącznie czynności faktycznych z zakresu procedury, które powinien podjąć organ po wniesieniu skargi. Nie są to przepisy upoważniające Radę do podjęcia uchwały. Jak wyżej wskazano nie można domniemywać kompetencji do podjęcia uchwały, gdy wyraźnie jej nie ma w przepisach u.s.g. lub innych ustaw. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. nigdy nie stanowi samodzielnej podstawy dla podjęcia uchwały. Podjęcie uchwały bez podstawy prawnej stanowiło w tych okolicznościach istotne naruszenie prawa uprawniające Wojewodę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rady Gminy [...], zaskarżając go w całości. Powyższemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 11 a, art. 18 oraz art. 19 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię, czego wyrazem pozostaje chybione uznanie, że zgodnie z treścią ww. przepisów Rada Gminy [...] podejmując kwestionowaną uchwałę w sprawie przekazania skargi Wójta Gminy [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie działała bez podstawy prawnej, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 54 § 2 i 3 p.p.s.a. polegające na tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyniku dokonania nieprawidłowej i wadliwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, stwierdził, że Wojewoda [...] rozpatrując i oceniając cały materiał dowodowy w konsekwencji zasadnie dopatrzył się zaistnienia przesłanek stosowania przepisu art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym podczas, gdy właściwa i rzetelna analiza materiału zebranego w przedmiotowym postępowaniu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w związku z zaskarżeniem działalności Organu /Rady/, zaistniałym konfliktem interesów pomiędzy Wójtem Gminy [...], a Radą Gminy [...] istniała konieczność podjęcia przez Radę Gminy uchwały o przekazaniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargi J. Z. Wójta Gminy [...] i upoważnienie w tym zakresie Przewodniczącego Rady Gminy. 2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 54 § 2 i 3 p.p.s.a., gdyż Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku, nie wyjaśnił rozstrzygnięcia, podaje stanowiska wzajemnie się wykluczające. Wyrok nie wyjaśnia podstawy stwierdzenia nieważności uchwały. Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Rzeszowie; zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, a także zrzekła się prawa do przeprowadzenia rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w całości, zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Autor odpowiedzi na skargę kasacyjną podniósł, że powiela ona zarzuty zawarte w skardze do WSA, podkreślając m.in., że reprezentowanie rady gminy przez jej przewodniczącego wymaga podjęcia stosownej uchwały. Skarżący przy tym nie zauważa, że stroną w postępowaniu sądowym nie jest rada gminy, lecz gmina, do której reprezentacji jest uprawniony wójt, co jasno podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. (I OPS 3/12). W uchwale tej sąd wyraził tezę, iż w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie zarówno strona kasacyjna – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – jak i strona przeciwna zrzekły się rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Na wstępie wskazać należy, że jednostki samorządu terytorialnego są budowane w układzie zdecentralizowanym, co jest związane z ich korporacyjnym charakterem. Oznacza to, że cechują się względną samodzielnością i niezależnością od innych organów państwa – zwłaszcza administracji rządowej. Wspomniana samodzielność tych jednostek podlega ochronie sądowej (np. art. 2 ust. 3, art. 98 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym., art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie oznacza jednak ich pełnej autonomii i podlegają one nadzorowi charakterystycznemu dla układu zdecentralizowanego (wynika to zarówno z art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., art. 172 Konstytucji, jak i z rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym). Konstytucyjna zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego "oznacza w szczególności, że: 1) jednostki samorządu terytorialnego mają określony zakres zadań własnych związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców oraz zadań zleconych określonych przez ustawy, 2) jednostki samorządu terytorialnego samodzielnie realizują swoje zadania, wyrażając wolę mieszkańców, 3) ingerencja organów władzy wykonawczej w realizację tych zadań powinna zostać ograniczona do procedur nadzorczych opartych na kryterium legalności; jest ona dopuszczalna tylko w wypadkach określonych w ustawach, 4) ingerencja prawodawcza w sferę samodzielności samorządu terytorialnego wymaga zachowania formy ustawowej oraz poszanowania zasady zupełności regulacji ustawowych, 5) wszelka ingerencja w sferę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego musi być zgodna z zasadą proporcjonalności, 6) prawa i interesy jednostek samorządu terytorialnego podlegają ochronie sądowej" (TK – 54/05). Od strony negatywnej samodzielność gminy oznacza wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej, w szczególności organów administracji rządowej, a sama ingerencja organu nadzoru, dokonywana ex post, musi być podejmowana w celu zabezpieczenia przestrzegania prawa, tj. utrzymania działalności gminy w granicach prawa. Jak słusznie zwracały uwagę strony postępowania oraz Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestia reprezentacji gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym była przedmiotem uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12. W uchwale tej wskazano, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Istotna dla niniejszej sprawy jest druga część przywołanej tezy. W uzasadnieniu przywołanej uchwały wskazano, że stanowisku, iż w obecnym stanie prawnym gminę reprezentuje na zewnątrz, a zatem także w postępowaniu sądowym, wójt należy przypisać charakter zasady ogólnej. "Uznanie jej obowiązywania w sytuacjach, gdy przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest skarga na uchwałę rady gminy, nie może przyjmować jednak charakteru bezwzględnego, w praktyce bowiem mogą występować nadzwyczajne sytuacje. Nieuwzględnienie w konkretnej sprawie takich szczególnych sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta lub gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta, mogłoby prowadzić do pozbawienia organu stanowiącego - rady gminy - możności ochrony sądowej jej interesu prawnego, uprawnień i kompetencji. Za stanowiskiem dopuszczającym posiadanie przez radę gminy - w sytuacjach szczególnych - zdolności procesowej przemawia nie tylko potrzeba uwzględnienia takich sytuacji. Powyższe stanowisko ma uzasadnienie na płaszczyźnie rozwiązań procedury sądowoadministracyjnej, zastosowania wykładni celowościowej (funkcjonalnej) i konieczności uwzględniania relacji między zdolnością sądową (art. 25 § 1 P.p.s.a.), zdolnością procesową (art. 26 § 1 P.p.s.a.) a przepisem art. 32 P.p.s.a. określającym strony w sprawie sądowoadministracyjnej. Zdolność sądowa gminy jako osoby prawnej determinuje zakres jej zdolności procesowej. Uznanie organów, których działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, za strony postępowania na gruncie procedury sądowoadministracyjnej, mającej swoiste cechy odróżniające ją od procedury cywilnej i wynikające z odmienności przedmiotu i zakresu kontroli sądów administracyjnych, pozwala w szczególnych, zwłaszcza konfliktowych sytuacjach na uznanie ważności konkretnego postępowania sądowego, w którym jako strona występuje rada gminy, reprezentowana przez przewodniczącego." Nie budzi również wątpliwości stron postępowania, Sądu I instancji oraz składu orzekającego NSA, iż w właśnie przedmiotowej sprawie istnieją takie okoliczności, które pozwalają przyjąć, że zachodzi sytuacja konfliktowa pomiędzy wójtem a radą gminy i dlatego powinna ona występować w postępowaniu jako strona (organ), reprezentowana przez przewodniczącego. Przedmiotem skargi J. Z. - Wójta Gminy [...] była uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie wotum zaufania dla Wójta. Tym samym, jak wskazano w powołanej wyżej uchwale NSA, zachodzi konflikt pomiędzy radą gminy a wójtem wynikający z przedmiotu zaskarżonej uchwały. Zatem uwzględniając specyficzne okoliczności sprawy należy zaakceptować działania organu stanowiącego - rady gminy – zmierzające do wykonania ciążących na nim obowiązków ustawowych oraz umożliwiające ochronę sądową jej interesu prawnego, uprawnień i kompetencji. Jak wynika bowiem z treści art. 54 § 2 i 3 p.p.s.a. organ, do którego wpłynęła skarga, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zatem w przedmiotowej sprawie organ - Rady Gminy [...] – powinna była przekazać do WSA w Rzeszowie – skargę J. Z. na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. wraz z całością akt/dokumentacji sprawy oraz co istotne z odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie. Zaznaczyć przy tym należy, że rada gminy jest organem kolegialnym i podstawową formą działania takiego organu jest uchwała. Zatem wskazane wyżej czynności (przekazanie skargi do sądu administracyjnego wraz aktami sprawy oraz sporządzoną odpowiedzią na skargę) rada gminy powinna dokonać w formie uchwały (uchwał). Jednocześnie rada gminy może upoważnić w drodze uchwały swojego przewodniczącego do dokonania czynności (wszystkich, bądź tylko niektórych) wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. w jej imieniu. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przewodniczący rady gminy jest obligatoryjnym organem wewnętrznym każdego organu stanowiącego samorządu gminnego. Jego dopuszczalny zakres zadań nie wynika tylko z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (zob. szerzej: Bandarzewski, Kompetencje przewodniczącego rady gminy, w: Acta Iuris Stetinensis, 2021 nr 4 (vol.36), s. 9 – 25). Kreują go także inne przepisy ustawy o samorządzie gminnym, a także innych ustaw szczególnych oraz statut gminy. Może to być także uchwała rady gminy upoważniająca przewodniczącego do podjęcia w jej imieniu określonych działań nałożonych na radę gminy (za wyjątkiem zadań należących do jej wyłącznej kompetencji lub wyłącznej kompetencji jej komisji). Niewątpliwie rada gminy, korzystając z władztwa ustrojowego i w ramach przysługującej gminie samodzielności organizacyjnej, może posłużyć się przewodniczącym w wykonywaniu swoich zadań, mając na uwadze zapewnienie prawidłowego i dostosowanego do lokalnych warunków oraz potrzeb funkcjonowanie organu stanowiącego. Tym samym rada gminy może na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może upoważnić przewodniczącego w drodze podjętej przez siebie uchwały do przekazanie skargi do sądu administracyjnego wraz aktami sprawy oraz sporządzoną odpowiedzią na skargę. W konsekwencji jako uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 54 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ubocznie jedynie stwierdzić należy, że oczywiście bezzasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Po pierwsze Sąd I instancji nie stosował tych przepisów, a więc nie mógł ich naruszyć. Po drugie przepisy te w ogóle nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż jej przedmiotem jest skarga na akt nadzoru, a tym samym podstawę wyrokowania sądu administracyjnego w tym zakresie stanowi art. 148 p.p.s.a. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie. Przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji w wystarczający sposób uzasadnił swoje stanowisko. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu i uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego na podstawie art. 148 p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru - rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...]. O sprostowaniu oczywistych omyłek w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie orzeczono na podstawie art. 156 § 3 w zw. z art. 156 § 1 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości, że błędne wskazanie w rubrum zaskarżonego wyroku numeru uchwały Rady Gminy w [...] z [...] października 2020 r. (nr [...]) oraz w jego uzasadnieniu na stronie 6 wers 7 od góry (nr [...]) stanowi oczywistą omyłkę. Jak wynika bowiem z załączonej do akt sprawy uchwały Rady Gminy w [...] z [...] października 2020 r., uzasadnienia sądu i pism stron wniesionych w toku postępowania sądowego jej prawidłowy numer to [...]. Zatem wskazanie w sentencji wyroku oraz w jego uzasadnieniu niewłaściwego numeru uchwały Rady Gminy w [...] z [...] października 2020 r., stanowiło nieścisłość wymagającą sprostowania. O kosztach postępowania sądowego (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. tj. 2018, poz. 265). Na koszty postępowania składają się: opłata za wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku – 100 zł., wpis od skargi kasacyjnej – 150 zł, koszty zastępstwa procesowego za II instancję – 360 zł. Łącznie stanowi to kwotę 610 zł.