II SAB/Op 94/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K. w przedmiocie odpowiedzi na pismo dotyczące złożonego wniosku postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 4 października 2021 r. M. P. (zwany dalej skarżącym) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K. w przedmiocie braku odpowiedzi na jego pismo z dnia 7 kwietnia 2021 r., nazwane skargą, w kwestii nierozpoznania w terminie wniosku o umorzenie postępowania w sprawie [...]. Jednocześnie skarżący wniósł o przyznanie prawa pomocy przez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata. Sprawa dotycząca prawa pomocy została zarejestrowana w tut. Sądzie w repertorium sądowym pod sygn. akt II SPP/Op 116/21, a skarga została zarejestrowana w repertorium sądowym pod sygn. akt II SAB/Op 94/21. Postanowieniem Sądu z dnia 18 marca 2022 r., sygn. akt II SPP/Op 116/21, oddalono wniosek skarżącego o przyznanie prawa pomocy z uwagi na bezzasadność skargi. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w K. wyjaśnił, że w dniu 13 kwietnia 2021 r. do organu wpłynęło pismo (skarga) M. P., zwane dalej pismem z dnia 7 kwietnia 2021 r., na brak odpowiedzi na wniosek strony z dnia 4 marca 2021 r. (wniosek ten wpłynął do organu w dniu 10 marca 2021 r.) w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu pobranych nienależnie świadczeń. Na wniosek z dnia 4 marca 2021 r. Urząd udzielił odpowiedzi stronie pismem z dnia 7 kwietnia 2021 r., znak [...] (załączonym do akt), omyłkowo datowanym na 7 marca 2021 r., które skarżący odebrał w dniu 15 kwietnia 2021 r., co potwierdził na zwrotnym pocztowym potwierdzeniu odbioru przesyłki. Objęte skargą pismo z dnia 7 kwietnia 2021 r. wpłynęło do organu w dniu 13 kwietnia 2021 r., zaś odpowiedzi na nie udzielono pismem z dnia 21 kwietnia 2021 r., nr [...], które skarżący odebrał w dniu 26 kwietnia 2021 r., co potwierdził na zwrotnym pocztowym potwierdzeniu odbioru przesyłki. Wyjaśnił dalej organ, że m.in. pismo skarżącego z dnia 7 kwietnia 2021 r. było również rozpatrywane przez Wojewodę O., który postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nie stwierdził bezczynności, jak też przewlekłości postępowania Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K. Organ odnotował nadto, że w piśmie z dnia 7 kwietnia 2021 r. skarżący złożył skargę na brak odpowiedzi na wniosek z dnia "5 marca 2021 r." dotyczący decyzji o numerze [...] z dnia [...]. Natomiast wskazanym wcześniej pismem z dnia 21 kwietnia 2021 r. poinformowano skarżącego, że odpowiedź w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia została wysłana w dniu 7 kwietnia 2021 r. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...], nr [...], organ odmówił skarżącemu umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w wysokości 3.572,50 zł. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od tej decyzji Wojewoda O. decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność skargi, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Dotyczy ona bowiem "braku odpowiedzi" na skargę - pismo z dnia 7 kwietnia 2021 r., które to pismo - zważywszy na jego treść - stanowi ponaglenie w przedmiocie załatwienia wniosku o umorzenie zaległości, ewentualnie można je zakwalifikować jako skargę powszechną na brak działania organu w sprawie tego wniosku. W obu przypadkach takiej kwalifikacji skargi mamy do czynienia z jej niedopuszczalnością. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 P.p.s.a.). W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym enumeracją z art. 3 P.p.s.a., a także kontrola innych kwestii rozpoznawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów P.p.s.a., jak wymienione w art. 4 P.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazanych z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie. W konsekwencji zarzut bezczynności i przewlekłości postępowania powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego albo podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Dla uznania bezczynności prowadzenia postępowania przez organ konieczne jest więc ustalenie, że organ administracyjny był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji, aktu lub podjęcia czynności i mimo to nie podejmuje w terminie działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi lub odmawia ich podjęcia. Zaskarżenie bezczynności jest natomiast dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. W razie stwierdzenia, że brak jest podstaw do realizacji żądania w jednej z form działania organów administracji określonych w 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. i podlegających kontroli sądów administracyjnych, skarga na bezczynność kontroli takiej również nie może być poddana i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Analizując kwestię właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi wniesionej w sprawie o sygn. akt II SAB/Op 94/21, powtórzyć przyjdzie, że skarżący objął skargą bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K. w przedmiocie nierozpoznana jego pisma z dnia 7 kwietnia 2021 r., na które - jego zdaniem - organ nie udzielił mu żadnej odpowiedzi. Pismo to - jak ustalono - było w istocie ponagleniem na niezałatwienie wniosku skarżącego z dnia 4 marca 2021 r., ewentualnie można je też zakwalifikować jako tzw. skargę powszechną na nienależyte wykonywanie zadań przez organ, o której mowa w art. 227 K.p.a. W związku z tym wyjaśnić trzeba, że w przypadku ponaglenia organ wyższego stopnia - po jego rozpatrzeniu - wydaje postanowienie, które powinno wskazywać, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się zarzucanej bezczynności, zgodnie z art. 37 § 6 pkt 1 K.p.a. Ponaglenie nie służy kontroli rozstrzygnięć podjętych w postępowaniu administracyjnym, lecz ma na celu wymuszenie na właściwym organie załatwienia sprawy poprzez zawiadomienie organu wyższego stopnia (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 37). Co więcej, rozpoznanie ponaglenia następuje w drodze czynności nadzorczej, która - nawet jeśli zostanie ujęta w formie postanowienia - nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego i nie przysługuje na nie zażalenie. Powyższe orzeczenie należy do postanowień, o jakich mowa w art. 123 K.p.a. i ma ono charakter wpadkowy (incydentalny). Nie kończy postępowania, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego, na które przysługuje skarga do sądu (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2259/10, LEX nr 1145577). Tak więc, skoro na omawiane postanowienie, wydane w oparciu o art. 37 K.p.a., nie przysługuje zażalenie ani nie kończy ono sprawy co do istoty, to należy uznać, że sprawa ze skargi na bezczynność w rozpoznaniu ponaglenia nie mieści się we wskazanym powyżej katalogu spraw, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a., podlegających kognicji sądu administracyjnego. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest bowiem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, a bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w wymaganym terminie organ nie załatwił sprawy. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim ustalenie, że bezczynności dopuścił się organ właściwy i zobowiązany na gruncie odpowiednich przepisów do podjęcia stosownego działania. W świetle przedstawionych ustaleń Sąd stwierdził, że taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Z kolei w przypadku zakwalifikowania pisma M. P. z dnia 7 kwietnia 2021 r. jako skargi powszechnej na nienależyte wykonywanie zadań przez organ, skarga na bezczynność organu w tym zakresie również nie należy do kognicji sądów administracyjnych i należy ją odrzucić. Skarga powszechna winna podlegać rozpoznaniu w uproszczonym trybie skargowo-wnioskowym przez odpowiedni organ, wskazany w art. 229 K.p.a., a o sposobie jej rozpoznania zawiadamia się skarżącego, stosownie do art. 237 § 3 K.p.a. Zarówno sposób procedowania, jak i sposób załatwienia skargi pozostają natomiast poza zakresem właściwości sądów administracyjnych. Działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie mieszczą się bowiem w zakresie kontroli sądowej, która - jak wskazano wcześniej - obejmuje m.in. akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tych przypadkach. Z dotychczasowych rozważań jednoznacznie wynika, że rozpoznanie wniesionej przez M. P. skargi na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K. w przedmiocie braku odpowiedzi na pismo z dnia 7 kwietnia 2021 r. jest niedopuszczalne w obu możliwych - opisanych wyżej - przypadkach kwalifikacji tego pisma. Skarga nie podlega właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiot nie mieści się w zakresie kognicji tego sądu, wyznaczonego przede treścią art. 3 P.p.s.a. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie jest właściwy do rozpoznania skargi, to należało ją uznać za niedopuszczalną, na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., wedle którego sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.