III OZ 403/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...]z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 35/22 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...]z siedzibą w [...] na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 35/22 odrzucił skargę Stowarzyszenia [...]z siedzibą w [...] na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz zwrócił skarżącemu Stowarzyszeniu [...]z siedzibą w [...] ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie skarżącym jest stowarzyszenie zwykłe, co wynika ze złożonego przez stronę do akt sądowych odpisu zaświadczenia Urzędu Miasta [...] z [...] lipca 2018 r. Zgodnie z § 14 regulaminu Stowarzyszenia, podmiot ten reprezentuje na zewnątrz i działa w jego imieniu przedstawiciel, a pierwszym przedstawicielem jest [...] (§ 17 regulaminu). Skargę w imieniu Stowarzyszenia podpisał [...]. Sąd podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, utrwalonym na gruncie uprzednio obowiązujących przepisów przed wejściem w życie z dniem 20 maja 2016 r. ustawy z 25 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1923, dalej "ustawa nowelizująca") przyjmowano, że z powodu nieprzysługiwania stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowania do nich przepisów o osobach prawnych na podstawie art. 331 k.c., podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie. Uznawano również, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym osoba wskazana w regulaminie stowarzyszenia zwykłego jako przedstawiciel nie posiada uprawnień do reprezentowania stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wskazywana zmiana przepisów ustawy nie spowodowała dezaktualizacji powyższego stanowiska. Stowarzyszeniu zwykłemu przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, jednak legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Oznacza to, że niezależnie od obowiązujących w tej sprawie przepisów ustawy Prawo o stowarzyszeniach, przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie prawnej. Sąd stanął na stanowisku, że aktualny pozostaje pogląd prezentowany w uprzednim stanie prawnym w orzecznictwie, zgodnie z którym właściwym dokumentem, z którego wynika upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Źródłem takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego. Przedstawiciel Stowarzyszenia w niniejszej sprawie mógł działać w jego imieniu (w tym wnieść skargę), na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wszystkich członków Stowarzyszenia, a nie tylko na podstawie funkcji przedstawiciela powierzonej mu w regulaminie. Wezwanie do usunięcia braku formalnego skargi w postaci braku przedłożenia dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w imieniu Stowarzyszenia oraz do uiszczenia wpisu sądowego zostały skutecznie doręczone Stowarzyszeniu [...] marca 2022 r., zatem termin do wykonania nałożonych obowiązków upływał [...] kwietnia 2022 r. Jak wynika z akt sprawy, 1 kwietnia 2022 r. został uiszczony tylko wpis sądowy, natomiast nie nadesłano dokumentów, o które Stowarzyszenie zostało wezwane. Pismem z [...] kwietnia 2022 r. Stowarzyszenie wyjaśniło, że wezwanie do przedłożenia dokumentacji mającej wykazać umocowanie [...]do reprezentowania Stowarzyszenia było pozbawione podstaw, gdyż upoważnienie takie wynika z załączonego regulaminu. W tej sytuacji, Sąd uznał, że nie został uzupełniony brak formalny skargi, co uniemożliwiło nadanie jej biegu i uzasadniało odrzucenie skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. Stowarzyszenie, nie zgadzając się z postanowieniem Sądu pierwszej instancji, wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego zażalenie, zarzucając mu naruszenie: 1. art. 41a ust 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. 2020 poz. 2261, dalej jako "prawo o stowarzyszeniach"), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wniesienie przez skarżące stowarzyszenie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie treści decyzji administracyjnych dot. pozwoleń wodnoprawnych jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu oraz wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego; 2. art 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez bezzasadne odrzucenie skargi, w sytuacji, gdy nieprzedłożenie uchwały podpisanej przez wszystkich członków skarżącego stowarzyszenia zwykłego upoważniającej przedstawiciela do reprezentowania Stowarzyszenia przed sądami administracyjnymi nie było brakiem formalnym skargi. W oparciu o powyższe Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawa nowelizująca przyznała stowarzyszeniom zwykłym status tzw. ułomnych osób prawnych (art. 331 k.c.). Stowarzyszenie zwykłe posiada zdolność prawną, która jednakże podlega pewnym ograniczeniom wynikającym z art. 42 prawa o stowarzyszeniach. W związku z przyznaniem statusu tzw. ułomnych osób prawnych stowarzyszenie zwykłe powstaje i może rozpocząć działalność z chwilą wpisu do ewidencji prowadzonej przez organ nadzorujący, natomiast działa w oparciu o regulamin działalności, uchwalany przez osoby w liczbie co najmniej trzech, zamierzających założyć stowarzyszenie zwykłe. Uchwalony regulamin działalności, zgodnie z art. 40 ust. 2 prawa o stowarzyszeniach powinien określać m.in. przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd. Jednakże przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe ma ograniczony zakres umocowania wynikający z ustawy. Z treści art. 41a ust. 2 prawa o stowarzyszeniach wynika, że podejmowanie przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzielenia przez nich pełnomocnictwa do dokonania tych czynności. A zatem, przedstawiciel stowarzyszenia mógł działać w tej sprawie w jego imieniu, w tym wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wszystkich członków stowarzyszenia, a nie tylko na podstawie funkcji przedstawiciela powierzonej mu w regulaminie (por. postanowienia NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OZ 105/17, sygn. akt II OZ 107/17). Wymóg ten dotyczy czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu podejmowanych w imieniu stowarzyszenia zarówno przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe, jak i przez jego zarząd. Podnieść należy, iż ustawodawca w art. 41a ust. 3 pkt 1-5 prawa o stowarzyszeniach jedynie przykładowo wymienił czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, a świadczy o tym użycie w przepisie sformułowania "w szczególności". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu należy uznać wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi. Wola wszystkich członków stowarzyszenia w zakresie wniesienia w imieniu stowarzyszenia skargi winna być wyrażona co do konkretnej sprawy, a nie ogólnie, abstrakcyjnie. Konkretna sprawa dotycząca konkretnej decyzji/bezczynności może wiązać się z różnymi skutkami nie tylko faktycznymi, ale i prawnymi. Niektóre sprawy mogą powodować daleko idące skutki prawne. Jak stanowi art. 40 ust. 1b prawa o stowarzyszeniach każdy członek odpowiada za zobowiązania stowarzyszenia zwykłego bez ograniczeń całym swoim majątkiem solidarnie z pozostałymi członkami oraz ze stowarzyszeniem. Odpowiedzialność ta powstaje z chwilą, gdy egzekucja z majątku stowarzyszenia zwykłego okaże się bezskuteczna. W tym stanie rzeczy w przypadku wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wymagana jest zatem uprzednia zgoda wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego, o jakiej mowa w art. 41a ust. 2 prawa o stowarzyszeniach (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1650/18). W związku z powyższym stwierdzić należy, że stowarzyszeniu zwykłemu niewątpliwie przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, to legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych, w tym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Tym samym, skoro skarżące Stowarzyszenie, mimo wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi, nie nadesłało dokumentów potwierdzających, że [...]jest umocowany do działania w imieniu Stowarzyszenia, w tym do wniesienia skargi w imieniu Stowarzyszenia, to Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.