II OZ 105/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia stowarzyszenia zwykłego A. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 546/16 o odrzuceniu skargi stowarzyszenia zwykłego A. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z 17 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę stowarzyszenia zwykłego A. w K. (dalej jako "Stowarzyszenie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] maja 2016 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 26 lipca 2016 r. Stowarzyszenie zostało wezwane do usunięcia braków formalnych skargi przez uiszczenie wpisu sądowego, złożenie odpisu skargi, przedłożenie dokumentu, z którego wynikałoby kto jest członkiem stowarzyszenia oraz podpisanie skargi przez wszystkich członków stowarzyszenia bądź nadesłanie pełnomocnictwa udzielonego przez wszystkich członków stowarzyszenia M.T. do działania w imieniu strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na wezwanie sądu przedstawiciel stowarzyszenia wyjaśniła, że członkami stowarzyszenia są [...]. Osoby te posiadają pełną zdolność do czynności prawnych i nie są pozbawione praw publicznych. Dodała, że stowarzyszenie zostało wpisane do ewidencji stowarzyszeń zwykłych przez Starostę Gliwickiego. Przedstawicielem stowarzyszenia jest M.T., umocowana do reprezentowania stowarzyszenia na zewnątrz na mocy regulaminu podjętego uchwałą jego członków. Jej zdaniem pełnomocnictwo do reprezentowania stowarzyszenia zostało udzielone już na etapie tworzenia stowarzyszenia. Odrzucając skargę Sąd I instancji przedstawił status prawny stowarzyszeń zwykłych konkludując, że skutkiem prawnym braku osobowości prawnej stowarzyszenia zwykłego, jest brak zdolności do czynności prawnej, jak i brak własnego majątku. Przez "reprezentowanie stowarzyszenia" przez przedstawiciela nie można zatem rozumieć zaciągania zobowiązań ze skutkiem dla stowarzyszenia. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, legitymację procesową posiadają wszyscy jego członkowie. Z tego względu, jeżeli przedstawiciel stowarzyszenia zwykłego ma podejmować czynności w postępowaniu przed sądem administracyjnym, to musi przedłożyć pełnomocnictwo do takiego działania, podpisane przez wszystkich jego członków stowarzyszenia. W ocenie Sądu I instancji, tego rodzaju pełnomocnictwa Stowarzyszenie nie przedstawiło, co uzasadniało uznanie, że braki skargi nie zostały uzupełnione, a skarga podlegała odrzuceniu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie sprawy na nowo. W uzasadnieniu zażalenia wskazało, że uzupełniło braki skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wskazać należy, że z dniem 20 maja 2016 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2015 r., poz. 1393 ze zm., zwana dalej "Prawo o stowarzyszeniach") wprowadzona ustawą z 25 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1923), także w zakresie przepisów dotyczących stowarzyszeń zwykłych. Stosownie do art. art. 40 ust. 5 Prawa o stowarzyszeniach w nowym brzmieniu, przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe albo zarząd składają na piśmie organowi nadzorującemu właściwemu ze względu na siedzibę stowarzyszenia zwykłego wniosek o wpis do ewidencji stowarzyszeń zwykłych. Zgodnie zaś z dodanym art. 40a ust. 1 Prawa o stowarzyszeniach, stowarzyszenie zwykłe powstaje i może rozpocząć działalność z chwilą wpisu do ewidencji. Ustawa zmieniająca przewidziała jednak regulację intertemporalną, stanowiąc, że w terminie 24 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, stowarzyszenia zwykłe działające na podstawie przepisów dotychczasowych są obowiązane dokonać wpisu do ewidencji, o której mowa w art. 40 ust. 5 Prawa o stowarzyszeniach. Brak wpisu skutkuje rozwiązaniem stowarzyszenia zwykłego z mocy prawa (art. 10 ust. 1 ustawy zmieniającej). Do dnia dokonania wpisu do ewidencji, stowarzyszenia zwykłe działają na podstawie przepisów dotychczasowych (art. 10 ust. 2 ustawy zmieniającej). W niniejszej sprawie Sąd I instancji w żaden sposób nie ustalił, czy Stowarzyszenie zostało wpisane do ewidencji prowadzonej na podstawie obowiązujących obecnie przepisów, co ma znaczenie z punktu widzenia stosowania odpowiednich przepisów Prawa o stowarzyszeniach. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że z art. 40 ust. 1 i 2 Prawa o stowarzyszeniach, wynika, że stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia i nie posiada osobowości prawnej. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym stowarzyszenia zwykłe były reprezentowane przez przedstawiciela, obecnie stowarzyszenie zwykłe reprezentuje przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe albo zarząd (art. 41a ust. 1 Prawa o stowarzyszeniach). W orzecznictwie sądów powszechnych utrwalonym na gruncie obowiązujących uprzednio przepisów prezentowany był pogląd, że przez "reprezentowanie stowarzyszenia" nie można rozumieć zaciągania zobowiązań ze skutkiem dla stowarzyszenia. Zobowiązania majątkowe mogli zaciągać członkowie osobiście lub działając przez pełnomocnika na zasadach i w sposób określony w przepisach ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93, obecnie Dz.U. 2016 r., poz. 380) o pełnomocnictwie (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 11 października 2001 r., I ACa 214/01, OSA 2003, z. 1, poz. 1). Takie stanowisko prezentował również Sąd Najwyższy w wyroku z 14 grudnia 2012 r. (w sprawie I CSK 234/12, Lex nr 1307997), w którym stwierdził, że nie można wywieść przyznania zdolności prawnej stowarzyszeniom zwykłym z przewidzianego w art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach obowiązku uchwalenia przez osoby zakładające stowarzyszenie zwykłe regulaminu, określającego w szczególności nazwę stowarzyszenia, jego cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Ponadto z powodu nieprzysługiwania stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowania do nich przepisów o osobach prawnych na podstawie art. 331 k.c., podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie. Oznacza to, że także w postępowaniu sądowoadministracyjnym osoba wskazana w regulaminie stowarzyszenia zwykłego jako przedstawiciel nie posiadała uprawnień tylko do reprezentowania stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym tylko na podstawie wskazania jej w regulaminie jako przedstawiciela. Zarówno sposób reprezentacji, jak i uprawnienia przedstawiciela stowarzyszenia zwykłego zostały obecnie znacznie bardziej szczegółowo uregulowane w przepisach ustawy Prawo o stowarzyszeniach, a regulacja ta odpowiada zaprezentowanemu wyżej stanowisku sformułowanemu przez orzecznictwo sądów powszechnych i administracyjnych. Stowarzyszeniu zwykłemu niewątpliwie przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, jednak legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Oznacza to, że niezależnie od obowiązujących w tej sprawie przepisów ustawy Prawo o stowarzyszeniach, przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w uprzednim stanie prawnym w orzecznictwie, zgodnie z którym właściwym dokumentem, z którego wynika upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Źródłem takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2014 r., II OSK 2525/12, Lex nr 1488169 oraz z 14 maja 2014 r., II OSK 2966/12, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści obecnie obowiązującego art. 41a ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach wynika natomiast, że podejmowanie przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzielenia przez nich pełnomocnictwa do dokonania tych czynności. Niezależnie więc od stanu prawnego (choć jego precyzyjne ustalenie było oczywiście konieczne), przedstawiciel Stowarzyszenia w tej sprawie mógł działać w jego imieniu (w tym wnieść skargę) na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wszystkich członków Stowarzyszenia, a nie tylko na podstawie funkcji przedstawiciela powierzonej mu w regulaminie. Zaprezentowany wyżej pogląd podzielił Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, jednak dokonał wadliwej oceny treści nadesłanego przez przedstawiciela Stowarzyszenia regulaminu. Nie ulega wątpliwości, że Stowarzyszenie nadesłało listę członków Stowarzyszenia oraz regulamin przyjęty przez wszystkich członków Stowarzyszenia. Z treści regulaminu wynika, że do zakresu działań przedstawiciela należy reprezentowanie Stowarzyszenia (co jest powtórzeniem regulacji ustawowej). Jednak w regulaminie ustalono ponadto, że uprawienie to obejmuje w szczególności reprezentowanie Stowarzyszenia przed organami jednostek samorządu terytorialnego, terenowymi organami administracji rządowej, centralnymi i naczelnymi organami administracji publicznej, sądami powszechnymi, Sądem Najwyższym, Wojewódzkimi Sądami Administracyjnymi, Naczelnym Sądem Administracyjnym, a także przed innymi organami orzekającymi w sprawach należących do zakresu działania Stowarzyszenia, jak i przed wszelkimi organami kompetentnymi w sprawach ochrony środowiska. Jest to zatem szczegółowy zakres umocowania wykraczający poza prawo reprezentacji wynikające z ustawy Prawo o stowarzyszeniach. Z zaprezentowanego w orzecznictwie poglądu wynika, że prawo do reprezentowania stowarzyszenia zwykłego wynikające z ustawy Prawo o stowarzyszeniach i regulaminu należy rozumieć wąsko i wymaga ono doprecyzowania dla podejmowania konkretnych czynności. Brak jest jednak przeszkód, żeby tego rodzaju doprecyzowanie nastąpiło w regulaminie stowarzyszenia, w formie ogólnego lub szczegółowego pełnomocnictwa. Regulamin przyjmowany jest bowiem w formie uchwały wszystkich członków stowarzyszenia i jest dopuszczalne, żeby już na tym etapie członkowie stowarzyszenia udzielili przedstawicielowi stowarzyszenia pełnomocnictwa do podejmowania określonych czynności w ich imieniu. Z tego rodzaju upoważnieniem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oznacza to, że zostały spełnione opisane wyżej warunki wniesienia skargi przez stowarzyszenie zwykłe. Oznacza to również, że M.T. była upoważniona do złożenia skargi w imieniu członków Stowarzyszenia. Wbrew więc twierdzeniom Sądu I instancji, brak było przesłanek do zastosowania w sprawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i odrzucenia skargi, ponieważ braki skargi zostały uzupełnione, co pozwalało nadać skardze dalszy bieg. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.