II SA/Po 14/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersznowska – Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] czerwca 2021r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako: "Kolegium" albo "organ II instancji") decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C., nr [...], z dnia [...] czerwca 2021 r., w przedmiocie ustalenia wysokości odpłatności A. B. za pobyt matki G. D. w Domu Pomocy Społecznej w F. w wysokości: od dnia [...] grudnia 2020 r. do dnia [...] grudnia 2020 r. w wysokości [...] zł; od dnia [...] stycznia 2021 r. w wysokości [...] zł (pkt 1 decyzji). Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że G. D. została skierowana do Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych w F. (dalej również jako: "DPS") na podstawie decyzji z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Następnie Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w P. wydało decyzję z dnia [...] grudnia 2020 r. umieszczającą G. D. w DPS w F., gdzie G. D. zamieszkała od dnia [...] grudnia 2020 r. Jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w aktach sprawy brak jest powyższych rozstrzygnięć oraz rozstrzygnięcia w zakresie wysokości odpłatność, jaką ponosiła matka A. B.. Następnie Kolegium przytoczyło treść przepisów ustawy dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2286, dalej jako: "ustawa") oraz wyjaśniło, że średni koszt utrzymania mieszkańca w DPS w F. w grudniu 2020 r. wynosił [...] zł. Zarządzeniem Starosty [...] [...] z dnia [...] stycznia 2021 roku (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego, poz. 848) koszt utrzymania mieszkańców w Domu Pomocy Społecznej w P. w 2021 r. wynosił [...] zł. Przyjęcie do DPS G. D. nastąpiło z dniem [...] grudnia 2020 r. i od tej daty ustalono opłatę, jaką mają uiszczać członkowie rodziny osoby skierowanej do DPS. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że A. B. pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. odniosła się do projektu umowy [...] z dnia [...] listopada 2020 r. wnosząc o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się postępowanie sądowe w sprawie o alimenty z powództwa jej matki oraz o ubezwłasnowolnienie G. D.. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. odmówił zawieszenia postępowania W dalszej części uzasadnienia Kolegium przedstawiło wyliczenia, co do wysokości dochodu A. B. oraz wskazało, że kwestie ewentualnych podstaw do zwolnienia z odpłatności za pobyt członku rodziny w DPS mogą być analizowane przez organ pomocy społecznej w odrębnym postępowaniu, po zakończeniu ustalania kwoty odpłatności i skonkretyzowaniu wysokości tego obowiązku w indywidualnej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. B. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia postępowania mającego na celu wszechstronne, obiektywne oraz pozwalające na dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu strony; art. 7a. kpa - w związku art. 1441 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz art. 64 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej - poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia postępowania mającego na celu wszechstronne, obiektywne oraz pozwalające na dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu strony - w tym braku przeprowadzenia wnioskowanych dowodów oraz zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie; art. 8 K.p.a. - poprzez brak podjęcia działań przez organ w sposób bezstronny i obiektywny, a podejmowanie wszelkich działań wyłącznie w celu uzyskania uprawnienia do ściągnięcia opłat za pobyt G. D. w DPS; art. 10 § 1 K.p.a. - poprzez uniemożliwienie czynnego udziału w postępowaniu, przy jednoczesnym braku uwzględnienia dowodów wskazywanych w sprawie jako istotne dla jej rozpoznania i rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi wskazano w pierwszej kolejności, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie było wadliwe z uwagi na śmierć G. D. w dniu [...] listopada 2021 r. - na dowód czego skarżąca załączyła kopię aktu zgonu. Następnie skarżąca podniosła, że "ustalenie" odpłatności nie jest jednoznaczne i nie może być uznane za właściwe - nie określono jednoznacznie należności za okres od [...] grudnia 2020 r. do miesiąca uprawomocnienia się tej decyzji. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie w sposób jaskrawy ujawniła się sprzeczność pomiędzy uprawnieniami wynikającymi z przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 1441 K.r.o.), który stanowi, iż - zobowiązany może uchylić się od wykonania obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, a przepisami ustawy. o pomocy społecznej (art. 64 ust. 6), który stanowi, że osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli osoba obowiązana przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu. Skarżąca została pozwana przez matkę G. D. o alimenty, a sprawa powyższa toczyła się przed Sądem Rejonowym [...], pod sygn. akt [...] Nie została ona jednak zakończona, a z uwagi na śmierć G. D. nie może zostać zakończona merytorycznym orzeczeniem. Skarżąca podniosła wreszcie, że w ramach postępowania przed Sądem Rejonowym o alimenty oczekiwano na ustanowienie kuratora dla G. D. (postępowanie w tej sprawie toczyło się pod sygn. akt [...]). Wynikało to z faktu, że G. D. została prawomocnie ubezwłasnowolniona częściowo i nie ma miała ustanowionego opiekuna prawnego dla reprezentowania jej interesów i działania na jej rzecz w sprawach dotyczących jej praw i obowiązków (w tym także odnośnie umieszczenia w DPS, obciążania jej kosztami pobytu w DPS). Dlatego, w ocenie skarżącej, zasadnym stało się pytanie, w jaki sposób doszło w sprawie umieszczenia G. D. w DPS i ustalenia z tego tytułu wysokości odpłatności. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2022 r., wydanego na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. w przedmiocie ustalenia wysokości odpłatności skarżącej za pobyt matki G. D. w Domu Pomocy Społecznej w F.. W świetle przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, skarżąca, jako wstępna osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, jest zobowiązana do ponoszenia z tego tytułu opłat (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy). Niewątpliwie warunkiem koniecznym, aktualizującym powstanie powyższego obowiązku jest w pierwszej kolejności wydanie decyzji o skierowaniu, a następnie o umieszczeniu danej osoby w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej). Jak wskazuje analiza zaskarżonej decyzji matka skarżącej została skierowana do Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych w F. na podstawie decyzji z dnia [...] września 2020 r., a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. została umieszczona w powyższej placówce (przy czym decyzje powyższe nie zostały załączone do akt sprawy). W toku prowadzonego postępowania administracyjnego ujawniona została okoliczność, iż G. D. została ubezwłasnowolniona częściowo. Jak bowiem wynika z załączonego do akt sprawy pisma Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., sygn. akt [...], w sprawie o sygn. akt [...], toczyło się postępowanie w przedmiocie wyznaczenia kuratora dla częściowo ubezwłasnowolnionej G. D.. W tak ustalonym stanie faktycznym pojawia się zatem pytanie – czy na skarżącą można nałożyć dotkliwy obowiązek finansowy w postaci poniesienia kosztów związanych z umieszczeniem matki w domu pomocy społecznej, skoro istnieją poważne wątpliwości, co do prawidłowości decyzji o skierowaniu oraz umieszczeniu matki skarżącej w domu pomocy społecznej? Zważyć bowiem należy, że wydanie decyzji, której adresatem była osoba nieposiadająca pełnej zdolności do czynności prawnych, a w postępowaniu nie reprezentował jej prawidłowo umocowany przedstawiciel lub opiekun, wskazuje, że decyzja taka może być obarczona kwalifikowaną wadą, jak jest rażące naruszenia prawa. Oznacza to, że jej ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywołała skutek prawny ex tunc, a więc dojdzie do powstania sytuacji, w której decyzja powyższa nigdy nie weszłaby do obrotu prawnego. Udzielając odpowiedzi na postawione powyżej pytanie, Sąd miał na względzie treść art. 8 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK [...], Baza NSA, które to stanowisko Sąd w pełni akceptuje, z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 K.p.a., wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 K.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak przeprowadzonego postępowania, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji tej zasady, konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. W przedmiotowej sprawie skarżąca podnosiła okoliczności związane z ubezwłasnowolnieniem swojej matki wskazując w szczególności w treści odwołania, że G. D. postanowieniem Sądu Okręgowego [...], sygn. akt [...] z dnia [...] marca 2018 r. została ubezwłasnowolniona całkowicie, przy czym orzeczenie powyższe zostało zmienione postanowieniem Sądu Apelacyjnego w [...], sygn. akt [...] z dnia [...] marca 2020 r., którym orzeczono o częściowym ubezwłasnowolnieniu G. D.. Organ odwoławczy nie odniósł się jednak do powyższej kwestii, w szczególności nie zażądał przedstawienia dowodów potwierdzających powyższe okoliczności, wskazując jedynie, w treści zaskarżonej decyzji, że skarżąca będzie mogła wnosić o zwolnienie z odpłatności za pobyt członku rodziny w DPS w odrębnym postępowaniu, po zakończeniu ustalania kwoty odpłatności i skonkretyzowaniu wysokości tego obowiązku w indywidualnej decyzji. Takie stanowisko uznać należało za przedwczesne oraz błędne. Sąd wskazuje, że w sytuacji, w jakiej miała miejsce w niniejszej sprawie, a więc powołania uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości decyzji o skierowaniu oraz umieszczeniu G. D. w domu pomocy społecznej, obowiązkiem organów administracji publicznej było wstrzymanie się z wydawaniem decyzji o odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i wszczęcie z urzędu odrębnego postępowania celem zweryfikowania poprawności powyższych decyzji. W szczególności rozważania wymagało, czy decyzje powyższe nie są obarczone kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa, a więc czy nie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia ich nieważności Co istotne, stroną takiego postępowania powinna być również skarżąca, gdyż jego wynik ma bezpośrednie znaczenia dla sfery jej praw i obowiązków, a w szczególności praw o charakterze majątkowym. Jedynie powyższe działanie, a więc zweryfikowanie decyzji o skierowaniu oraz umieszczeniu matki skarżącej w domu pomocy społecznej, przed ustaleniem odpłatności, do której uiszczenia zobowiązana jest skarżąca, respektuje opisaną powyżej zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz wymóg sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Zasadnie skarżąca wywodzi, że w sytuacji mającej miejsce w niniejszej sprawie nakładanie na nią obowiązku poniesienia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej może być postrzegane, w kategoriach działania niesprawiedliwego, przenoszącego na nią odpowiedzialność za ewentualne błędy i niedopatrzenia organów administracji publicznej. Choć koszty związane z pobytem matki skarżącej w domu pomocy społecznej zostały już poniesione, to jednak prowadzone obecnie postępowanie nie może mieć na celu jedynie zrekompensowanie organom poniesionych już kosztów, lecz musi uwzględniać całokształt sprawy, co obejmuje również okoliczności skierowania oraz umieszczenia G. D. w domu pomocy społecznej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny uwzględnić ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a więc w pierwszej kolejności zweryfikować w odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym okoliczności związane ze skierowaniem oraz umieszczenie G. D. w domu pomocy społecznej, a następnie, zależnie od wyniku powyższego postępowania, ustalić czy spełnione zostały przesłanki ustalenia na rzecz skarżącej odpłatności za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej.