II OZ 616/22

Dnia 19 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. S. i M. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 372/22 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 20 maja 2020 r. nr 60/T/20 oraz postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 grudnia 2021 r. nr 1999/2021 w sprawie ze skargi M. S. i M. J. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 grudnia 2021 r., nr 1999/2021 w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 20 maja 2020 r. nr 60/T/20 oraz postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 grudnia 2021 r. nr 1999/2021. Sąd wskazał, że po przeanalizowaniu wniosku skarżących stwierdził, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 20 maja 2020 r. nr 60/T/20 oraz postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 grudnia 2021 r. nr 1999/2021 nie mógł podlegać uwzględnieniu, ponieważ skarżący swojego żądania w należyty sposób nie uzasadnili. Nie podjęli próby wykazania, aby wykonanie wnioskowanych orzeczeń objętych wnioskiem o wstrzymanie wykonania wiązało się z trudnymi do odwrócenia skutkami lub znaczną szkodą. Tymczasem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody nie ocenia się abstrakcyjnie, lecz każdorazowo należy je ocenić w świetle okoliczności danej sprawy. Nie można bowiem wstrzymać wykonania aktu wyłącznie opierając się na ogólnikowych stwierdzeniach, gdyż w takim przypadku instytucja wstrzymania wykonania nie miałaby charakteru wyjątkowego, a powszechny. Zażalenie na ww. postanowienie złożyli skarżący, wnosząc o zmianę postanowienia WSA poprzez wstrzymanie decyzji oraz postanowienia WINB zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu. Ponadto wnieśli o dopuszczenie jako dowodów uzupełniających dokumentów załączonych do niniejszego pisma, gdyż przyczyni się to do wyjaśnienia sprawy i nie wpłynie negatywnie na postępowanie, w tym nie prowadzi do jego przedłużenia. W zażaleniu sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. 1) art. 61 § 3 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że materiał zgromadzony w sprawie oraz okoliczności przedstawione w skardze do Sądu nie pozwalają uznać, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia dla skarżących oraz osób trzecich skutków, co doprowadziło do błędnej odmowy wstrzymania decyzji oraz postanowienia WINB, podczas gdy ryzyko możliwości dalszego prowadzenia robót budowlanych przez inwestora powoduje: a) (częściowo zmaterializowane już) ryzyko powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia dla skarżących oraz osób trzecich skutków w odniesieniu do ich zabudowanej domem nieruchomości, sąsiadującej w ostrej granicy z działką inwestora, oraz dla osób przebywających w ich domu, przejawiające się: - już zaistniałym uszkodzeniem elewacji oraz już dokonanym zalaniem betonem naszej nieruchomości przez wykonawcę inwestora, a sytuacje te mogą w dalszym ciągu się powtarzać w razie kontynuowania robót; - brakiem obecności kierownika budowy w trakcie trwania robót budowlanych, co zagraża rzetelności wykonanych już prac, jak również tych, które będą wykonane w przyszłości, co grozi katastrofą budowlaną; - prowadzeniem robót budowlanych bez wykonalnej decyzji o pozwoleniu na budowę opartej o wadliwe ekspertyzy techniczne inwestora, które przełożył w toku postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, zawierające błędy projektowe, i nieuwzględniającej faktu negatywnego wpływu inwestycji na nieruchomość skarżących, a w szczególności: • sąsiedztwo ściany w ostrej granicy działki i tarasu skarżących istotnie pogarsza standard ich nieruchomości, warunki mieszkania i korzystania z nieruchomości, • sąsiedztwo ściany budynku inwestora z kominem skarżących od pieca CO jest niezgodne z normami i może zakłócać pracę komina i cyrkulacje spalin, także powodując ciąg wsteczny, który może wprowadzać spaliny do ich domu, • zacienianie zainstalowanej na dachu domu skarżących instalacji służącej do wytwarzanie energii elektrycznej, co negatywnie wpłynie na efektywność energetyczną ich domu, a w konsekwencji wadliwością wykonanych dotychczas robót budowlanych rzutujących na przyszłe prace oparte o wadliwy projekt zatwierdzony wadliwą decyzją o pozwoleniu na budowę; b) wadliwość robót budowlanych realizowanych na podstawie nieostatecznej decyzji, i trudne do odwrócenia skutki polegające na konieczności dokonania rozbiórki wykonanych robót budowlanych, co w przyszłości doprowadzi jedynie do negatywnych konsekwencji ekonomicznych związanych z przywróceniem do stanu poprzedniego nieruchomości inwestora oraz sąsiednich; c) powstanie obiektu budowlanego (tu domu wielorodzinnego), który nie będzie spełniał wymogów określonych właściwymi przepisami prawa, co doprowadzi jedynie do dalej trwającego stanu zagrożenia dla skarżących i osób trzecich oraz mienia oraz przyczyni się to jedynie do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznych szkód; d) powstanie wadliwego obiektu budowlanego, który co do zasady będzie mógł zostać rozebrany, lecz dopiero po znacznym upływie czasu i przy konieczności poczynienia znacznych nakładów ekonomicznych lub będzie podlegał tzw. procedurze legalizacji określonej przepisach prawa budowlanego, w sytuacji w której obiekt ten nie powinien w ogóle powstać; e) powstanie wadliwego obiektu budowlanego w oparciu o zaniechanie oraz nieprzedłożone przez inwestora ekspertyz, do których był zobowiązany przez PINB (dotychczas przedłożone przez inwestora ekspertyzy są jedynie opisem stanu faktycznego i nie można im przypisać jakiejkolwiek użyteczności technicznej, bowiem nie zawierają własnych wyliczeń i własnej oceny technicznej wykonania robót budowlanych); co miało istotny wpływ na negatywny wynik postępowania, ponieważ gdyby Sąd I instancji prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz zbadał podnoszone przez nas w skardze okoliczności, wówczas doszedłby do przekonania, że istnieje realne ryzyko powstania szkody i trudnych do odwrócenia dla skarżących skutków, a w konsekwencji uwzględniłby wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji oraz postanowienia WINB; 2) art. 49 § 1 p.p.s.a. przez brak wezwania skarżących do uzupełnienia skargi i uznanie, że nie przedstawiono we wniosku okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji oraz postanowienia WINB mogłoby wyrządzić nam znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia dla nich skutki, co miało negatywny wynik na wydane rozstrzygnięcie, bowiem gdyby Sąd wezwał ich do uzupełnienia skargi o okoliczności pozwalające na uznanie, że istnieje ryzyko wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków wówczas mogliby uzupełnić lub odnieść się do tych okoliczności; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie skarżonego postanowienia z uwagi na lakoniczne przedstawienie sprawy, brak należytego wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia oraz ich wyjaśnienia w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, w sytuacji gdy skarżący powołali się na konkretne okoliczności oraz przedstawili precyzyjne dowody na poparcie faktu, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w razie niewstrzymania wykonania decyzji oraz postanowienia WINB, co miało negatywny wynik na rozstrzygnięcie postępowania oraz w sposób istotny utrudnia rzeczowe odniesienie się do twierdzeń Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zatem to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że w danej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jeżeli we wniosku o wstrzymanie nie zawarto stosownej argumentacji, to Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że przedmiotowy wniosek nie podlega uwzględnieniu. Poza tym przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie można utożsamiać z oceną legalności wydanych rozstrzygnięć administracyjnych. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu (czynności) jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd. Z powyższego wynika, że sąd wyłącznie bada zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. przede wszystkim w oparciu o okoliczności wskazane we wniosku. W tym też zakresie Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom zażalenia, nie miał podstaw do wzywania skarżących w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. do przedstawienia dodatkowej merytorycznej argumentacji wniosku. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających stwierdzenie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a), lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej uzasadniający oddalenie wniosku (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyd. 3, 2008 r., s. 219; postanowienia NSA: z 5 maja 2022 r., II OZ 262/22; z 14 stycznia 2015 r., II OZ 1399/14). W konsekwencji tej oceny brak jest też podstaw do czynienia Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. Niemniej powyższa ocena nie ma zasadniczo znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy, ponieważ w sprawie wymagane było uwzględnienie charakteru wnioskowanych o wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć administracyjnych (o czym poniżej). Po pierwsze, podkreślić należy, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy zaś rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a w konsekwencji, nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998 r., nr 3, poz. 54). Wstrzymanie wykonania dotyczy więc sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje określone skutki materialnoprawne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że zaskarżone postanowienie Mazowieckiego WINB, którego wstrzymania domagają się skarżący jest rozstrzygnięciem kasatoryjnym wydanym na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a tego rodzaju rozstrzygnięcie o charakterze procesowym nie przyznaje stronie żadnych uprawnień, ani nie nakłada na nią obowiązków, które mogłyby być wykonane przez nią dobrowolnie lub w drodze przymusu, chociaż mogą się one ujawnić w toku dalszego postępowania. Zaskarżonym postanowieniem WINB jedynie uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 3 listopada 2021 r. (wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz art. 50 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego) i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Postanowienie tego rodzaju nie wywołuje skutków prawnych, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. uzasadniających zastosowanie instytucji wstrzymania jego wykonania, bowiem skutki prawne, o których mowa w powyższym przepisie, wystąpić mogą, co do zasady, dopiero wskutek wydania orzeczenia załatwiającego sprawę administracyjną przez rozstrzygnięcie o nałożeniu obowiązku lub sankcji. Nie ma takich cech postanowienie kasatoryjne, które w istocie zobowiązuje organ do ponownego rozpatrzenia sprawy. Nie może być ono egzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym (por. postanowienia NSA: z 20 października 2020 r., I OZ 716/20; z 23 września 2020 r., I GZ 227/20; z 6 czerwca 2019 r., I GZ 169/19; z 25 kwietnia 2019 r., I GZ 100/19; z 17 czerwca 2021 r., I OZ 199/21). Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zażalenie w omawianym zakresie nie mogło zostać uwzględnione z uwagi na kasatoryjny charakter zaskarżonego postanowienia objętego wnioskiem o wstrzymanie wykonania. Po drugie, w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymaniu wykonania mogą podlegać także akty wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Tego zaś warunku nie spełnia w okolicznościach niniejszej sprawy wnioskowanie o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 20 maja 2020 r., nr 60/T/20, o pozwoleniu na budowę. Sprawa bowiem w której zostało wydane zaskarżone postępowanie WINB dotyczy nie oceny legalności pozwolenia na budowę i wykonalności tego pozwolenia, lecz zupełnie innej kwestii, tj. oceny legalności wykonywanych robót budowlanych, czemu służy wdrożenie trybu tzw. naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego, w którym, o ile zachodzą przesłanki, możliwe jest wstrzymanie przez organ nadzoru budowlanego robót budowlanych. To zaś kwestie merytoryczne w sprawie, które nie mogą być przedmiotem oceny na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego. Wynika z tego, że na aktualnym etapie postępowania władnym do wstrzymania robót budowlanych jest organ nadzoru budowlanego, oczywiście tylko w przypadku spełnienia przesłanek przewidzianych w Prawie budowlanym. Z powyższych względów zażalenie podlegało oddaleniu jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.