I OSK 1475/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 314/22 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od skarżącej A. Z. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 5 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sprawie ze skargi A. Z. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (Kolegium) z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji oraz zasądził od organu na rzecz Skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z [...] listopada 2021 r. A. Z. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Decyzją z [...] stycznia 2022 r. Burmistrz R. orzekł o odmowie przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Organ podkreślił, że przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest pozostawanie niepełnosprawnego członka rodziny (matki) w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności i tym samym możliwość sprawowania opieki przez męża oraz brak daty powstania niepełnosprawności. Od powyższej decyzji odwołała się Skarżąca zarzucając naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2022 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że nie podziela stanowiska organu I instancji w kwestii zaistnienia przesłanki negatywnej, związanej z datą powstania niepełnosprawności po 18 lub po 25 roku życia. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kolegium stwierdziło natomiast, że z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. 2022 r., poz. 615, zwanej dalej u.ś.r.) wynika, iż osobą uprawnioną w pierwszej kolejności do świadczenia alimentacyjnego jest mąż niepełnosprawnej, a nie jej córka, pomimo tego, że małżonek legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia powinna być rozstrzygnięta orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Organy administracji nie są władne do oceny stanu zdrowia lub okoliczności życiowych stron i dokonywania własnej oceny w przedmiocie tego, czy stan zdrowia osób zobowiązanych do alimentacji wypełnia hipotezę do uznania ich za osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze wywiedzionej do Sądu Skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji zarzucając naruszenie: - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacji wobec matki; - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię, zaniechanie wykładni systemowej i funkcjonalnej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez jej małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez skarżącą w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki posiada małżonka nielegitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy z podejmowania działań zmierzających do ustalenia czy wymieniona osoba może sprawować opiekę (choćby przez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego) - co pozwoliłoby na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że ojciec Skarżącej cierpi na szereg dolegliwości m.in. nowotwór, chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa, nadciśnienie, marskość wątroby i z obiektywnych względów nie ma możliwości sprawowania opieki nad żoną. Przywołano również orzeczenia sądów administracyjnych mające dowodzić błędnej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przez organy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że nie podziela dokonanej przez organy literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. prowadzącej do uznania, że niedopuszczalne jest przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że mąż niepełnosprawnej matki skarżącej, nie jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu. Wskazał, że w jego ocenie z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że przysługuje ono nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności. Podkreślił, że sam fakt, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest przesądzający. Istnieją bowiem sytuacje, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. A mianowicie jest to dopuszczalne wówczas, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniosło Kolegium zaskarżając go w całości i zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2022 r., poz. 329, zwanej dalej p.p.s.a.) - naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest możliwe także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę sprawuje osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności, podczas gdy wykładnia językowa tego przepisu pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, by ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, a tym samym w przypadku braku legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, należy odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi wskutek przyjęcia, że organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r., podczas gdy organy zastosowały ten przepis w sposób prawidłowy, zgodny z jego literalnym brzmieniem, a skarga winna zostać oddalona; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, art. 79a § 1 i 2, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na uwzględnieniu skargi przy błędnym przyjęciu, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania, tj. z art. 7, 77 § 1, art. 79a § 1 i 2, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organy dokonały wyczerpujących ustaleń faktycznych, zaś okoliczności wskazywane przez Sąd jako konieczne do ustalenia pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy; 3) art. 151 p.p.s.a polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu, pomimo iż skarga, jako nieuzasadniona winna zostać oddalona. Na podstawie ww. zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Skarżący kasacyjnie organ trafnie zauważył, że na tle art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa poglądy co do interpretacji uregulowanej w nim negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jeden z nich polega na stosowaniu wykładni rozszerzającej w odniesieniu do przyczyn, które uzasadniają sprawowanie opieki przez innych krewnych osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Drugi natomiast opiera się na założeniu, że skoro decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, to "przy jednoznacznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jedynym warunkiem umożliwiającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim, jest wobec tego posiadanie przez małżonka tej osoby, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca nie pozwala zatem organowi przyznać świadczenia kierując się np. zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności, nawet w razie ciężkiej sytuacji życiowej małżonków". Takie stanowisko poparł Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1015/21, LEX nr 3 314 389, z 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 627/21, LEX nr 3 289 490, z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2422/20, LEX nr 3 179 375, z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2164/20, LEX nr 3 149 088, z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20, LEX nr 3 044 226, z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19, LEX nr 2 798 595). Powyższa kwestia rozstrzygnięta została uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, w której Sąd ten orzekł, że "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)". Uznać zatem należy, że pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza – co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1015/21, LEX nr 3 314 389). Niewłaściwa jest zatem wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20). W niniejszej sprawie, z ustalonego przez organy stanu faktycznego wynika, że Skarżąca jest córką I. T., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zakres sprawowanej opieki nad matką spowodował, że Skarżąca wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, na podstawie przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego ustalono, że I. T. mieszka razem z mężem, W. T., który legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Powyższe oznacza zatem, że w stosunku do Skarżącej została spełniona negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Słusznie więc organy odmówiły Skarżącej przyznania tego świadczenia, skoro jej niepełnosprawna matka pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podkreślić należy, że art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. w sposób wyraźny wskazuje, że to od rodzaju orzeczenia o stopniu niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki zależy, czy osobie sprawującej nad nią opiekę przyznane zostanie świadczenie pielęgnacyjne. Podnieść ponadto trzeba, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest również obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, a w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek (art. 79a § 1 i 2 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom Sądu wojewódzkiego, stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób dokładny i wyczerpujący - organy wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a zarzut skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i 2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - okazał się być zasadny. Rację ma skarżące kasacyjnie Kolegium, że w świetle wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wynikającej z ww. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 i podzielonej przez skład orzekający, nie można postawić Kolegium zarzutu zaniechania ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozpoznania sprawy, czy też dokonania wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.- orzekł jak w pkt 1 sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od Skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi przypadek szczególny o którym mowa w tym przepisie.