I OSK 1015/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 186/21 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 18 marca 2021 r., II SA/Rz 186/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy B. z [...] grudnia 2020 r. nr [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1, ust. 1a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej: u.ś.r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (dalej: Kolegium) uchyliło decyzję Wójta Gminy B. (dalej: organ I instancji) z [...] grudnia 2020 r. o odmowie przyznania B. W. (dalej: skarżący) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną i jednocześnie odmówiło przyznania prawa do tego świadczenia. Zdaniem Kolegium w sprawie została spełniona negatywna przesłanka, z powodu której nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium podkreśliło, że związane jest stanem prawnym, z którego wynika, że tylko orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki zwalnia ją z obowiązku świadczenia tej opieki w pierwszej kolejności, przed innymi osobami. Zdaniem Kolegium ta bezsporna okoliczność oraz fakt, że w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wpływają na ocenę prawną kontrolowanej sprawy. Kolegium wyjaśniło, że między małżonkami istnieje obowiązek alimentacyjny, w którym mieści się również obowiązek opieki nad chorym, niepełnosprawnym małżonkiem. Małżonek jest zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności. Dopiero w sytuacji, gdy nie może tego obowiązku wypełnić (w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca określił tylko jeden przypadek: niepełnosprawność współmałżonka w stopniu znacznym) obowiązek ten przechodzi na osobę zobowiązaną w dalszej kolejności. Zdaniem Kolegium, ustawodawca regulując prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w ten sposób wykluczył dowolność w wyborze osoby sprawującej opiekę. W świetle powyższego, pomimo tego, że skarżący jest osobą spokrewnioną z osobą wymagającą opieki w linii prostej, tj. jest jej zstępnym i ciąży na nim obowiązek alimentacyjny, nie jest osobą, na której ten obowiązek ciąży w pierwszym stopniu. Tą osobą jest małżonek. Z tych względów Kolegium stwierdziło, że skarżący nie spełnia wymaganych warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) oraz art. 17 i 24 u.ś.r. W uzasadnieniu wskazał, że jego matka jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i niepełnosprawność ma charakter stały. Opiekuje się matką w każdy dzień tygodnia, od rana do późnego wieczora, a nawet przez całą dobę. Większość czasu przebywa w miejscu zamieszkania matki. Jego ojciec, mąż wymagającej opieki, legitymuje się umiarkowanym stopnieniem niepełnosprawności i również wymaga opieki. Jest po operacji lewej dłoni, ma niedowład ręki. Cierpi również na wiele innych schorzeń, między innymi na reumatoidalne zapalenie stawów, co powoduje znacznie ograniczoną zdolność ruchową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na czas nieoznaczony. Orzeczenie to zostało wydane po uchyleniu orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Uchylając je organ wskazał na potrzebę opieki innej osoby, ze względu na naruszenie sprawności organizmu wymagające stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób, polegających m.in. na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia, wsparcia w czynnościach samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego, ułatwiania kontaktów ze środowiskiem czy współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji, w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zaznaczono przy tym, że niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację. W sprawie nie ulega również wątpliwości, że skarżący nie pracuje zawodowo, ani też nie prowadzi działalności gospodarczej (oświadczenie z 16 listopada 2020 r.). Nie ma również sporu co do tego, że mąż wymagającej opieki osoby legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu tym nie stwierdzono obowiązku konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu tym wskazano, że zaliczenie do stopnia niepełnosprawności nastąpiło w związku z naruszeniem sprawności organizmu wymagającym częściowej pomocy w pełnieniu ról społecznych, co oznacza wystąpienie co najmniej jednej okoliczności polegającej na konieczności udzielenia wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Z kolei z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że matka wnioskodawcy ma 74 lata i choruje. Porusza się samodzielnie, w sytuacji gorszego samopoczucia korzysta z kul ortopedycznych, wymaga opieki drugiej osoby. Wskazano także, że w zakresie wymaganym opieki tej nie może zapewnić jej 77-letni mąż, który po operacji dłoni z uwagi na skurcz ścięgien nie ma pełnego czucia w rękach. Każdy z małżonków posiada świadczenia emerytalne z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Opiekę nad matką sprawuje jej syn – skarżący, który mieszka w tej samej miejscowości w odległości około 0,5 km. Odwiedza matkę codziennie sprawując opiekę przez 6-7 godzin, raz lub dwa razy w tygodniu, gdy matka źle się czuje nocuje w domu rodziców. Codziennie przyjeżdża rano, pali w piecu, przygotowuje posiłek, podaje, zmywa, przywozi obiad przygotowany przez żonę. Żona skarżącego dodatkowo pomaga w czynnościach higienicznych oraz przy pracach gospodarskich. Skarżący stara się zapewnić matce właściwą opiekę. Wozi ją również do lekarza. Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący posiada trójkę rodzeństwa, które nie jest w stanie zapewnić matce opieki: dwie siostry, które mieszkają w S. i pracują zawodowo oraz brata, który pracuje w Irlandii. W ocenie Sądu I instancji ograniczenie się w niniejszej sprawie do wykładni językowej przepisu kłóciłoby się z zasadami sprawiedliwości społecznej, jak również celem ustawy i wprowadzonej nią instytucji świadczenia pielęgnacyjnego. Wprawdzie świadczenie przysługuje osobie sprawującej opiekę, a nie podopiecznemu, ale nie można tracić z pola widzenia faktu, że jego przyznanie wiąże się z realnym wykonywaniem opieki nad osobą wymagającą opieki. Co do zasady ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej jednakże w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszczalna jest możliwość odstąpienia od tej ścisłej językowej wykładni. Sąd I instancji nie zgodził się w związku z tym ze stanowiskiem, że w każdym przypadku, kiedy współmałżonek podopiecznego nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, osoby spokrewnione w dalszej kolejności, nie mają prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu I instancji w sytuacji gdy z okoliczności sprawy, przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że współmałżonek pomimo nielegitymowania się takim orzeczeniem, nie jest w stanie zapewnić współmałżonkowi wymaganej opieki, istnieją podstawy do uruchomienia możliwości skorzystania z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby z kręgu uprawnionych w dalszej kolejności. Należy mieć przy tym na uwadze, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę nie tylko świadczeń osobistych, ale może mieć wymiar finansowy, tj. zapewnienia opieki innej osoby. Jeśli i te na to nie pozwalają, uruchomienie środków publicznych jest jak najbardziej uzasadnione. Sąd I instancji opowiedział się za stanowiskiem sądów administracyjnych, które zwraca uwagę, że w konkretnych indywidualnych stanach faktycznych, w związku z tak istotną i wrażliwą materią jak zapewnienie koniecznej opieki niepełnosprawnej w stopniu znacznym osobie spokrewnionej mogą wystąpić szczególne i wyjątkowe sytuacje, wymagające szerszego uwzględnienia wykładni systemowej i celowościowej cytowanych przepisów, w zgodzie z przepisami Konstytucji RP. Przykładowo nie można bowiem wykluczyć, że obiektywnie i w sposób jednoznacznie widoczny zaistnieje taka sytuacja, że małżonek osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym wymagającej stałej opieki, mimo że dotychczas nie dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub równoważnym, znajdzie się w takim właśnie stanie i zaistnieje niezwłoczna potrzeba zatrudnienia innej osoby spokrewnionej w celu sprawowania opieki. Nadto w niektórych sytuacjach z oczywistych i naturalnych względów bardzo zaawansowany wiek, jak również niedowład narządów koniecznych przy sprawowaniu opieki wymagać będzie uwzględnienia w procesie wykładni komentowanych przepisów, zgodnie z celem i zamiarem ustawodawcy, a jednocześnie z poszanowaniem dla wartości konstytucyjnych. Zdaniem Sądu I instancji w takim zatem kontekście pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości – osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r., I OSK 1622/15, wyroki WSA w Olsztynie z 22 stycznia 2013 r., II SA/Ol 1391/12, z 12 marca 2020 r., II SA/Ol 28/20). Zdaniem Sądu I instancji, wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., sam fakt, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie w każdych okolicznościach faktycznych powinien być uznany za przesądzający. Istnieją bowiem sytuacje, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. A mianowicie byłoby to dopuszczalne wówczas, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do zapewnienia jej bieżącej pomocy i opieki nad nią. Przenosząc powyższe na grunt okoliczności rozpoznawanej sprawy należy ponownie wskazać, że pozostaje niesporne zarówno to, że skarżący jako syn, czyli osoba spokrewniona w stopniu pierwszym, wnioskował o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką, jak również to, że matka skarżącego pozostaje w związku małżeńskim. Z akt sprawy wynika także jednoznacznie, że małżonek podopiecznej nie został dotychczas zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Legitymuje się on umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. W ramach jednak postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji ustalono, że cierpi on na wiele schorzeń w tym reumatoidalne zapalenia stawów, które w znacznym stopniu ogranicza jego możliwości ruchowe. W orzeczeniu o niepełnosprawności wskazano również, że wymaga częściowej pomocy w pełnieniu ról społecznych, wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. W wywiadzie środowiskowym wyraźnie stwierdzono, że małżonek wymagającej opieki nie jest w stanie jej zapewnić w zakresie wymaganym. W ocenie Sądu I instancji zebrany w sprawie materiał dowodowy przeczy temu by ojciec skarżącego mógł osobiście sprawować opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. W ustaleniach organu zabrakło ustaleń co do możliwości finansowych ojca skarżącego w kontekście sfinansowania pomocy świadczonej przez inną osobę. Sąd I instancji zauważył także, w związku z pobieraną przez niego emeryturą z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jest on wykluczony z grona osób, którym mogłoby przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne. Sąd I instancji uznał, że w sprawie doszło do zaniechania przeprowadzenia przez organy obu instancji rzetelnego postępowania wyjaśniającego, odpowiadającego wymogom określonym w art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Stwierdzając bowiem błędnie przesłankę negatywną organ I instancji nie ustalił w sposób wyczerpujący istotnych elementów stanu faktycznego koniecznych do orzeczenia w przedmiocie przyznania wnioskowanego świadczenia, Kolegium zaś pominęło zupełnie dowody zgromadzone w sprawie (wywiad środowiskowy) powołując się na literalną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. W skardze kasacyjnej Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji oraz zrzekło się przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że doszło do zaniechania przeprowadzenia przez organy obu instancji rzetelnego postępowania wyjaśniającego odpowiadającego wymogom wskazanych wyżej przepisów k.p.a., celem ustalenia możliwości finansowych małżonka osoby wymagającej opieki w kontekście sfinansowania pomocy świadczonej przez inną osobę, w sytuacji gdy takie rozstrzygnięcie nie mogło mieć miejsca z uwagi na nieistotność tego zagadnienia w kontrolowanej sprawie, co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; 2. prawa materialnego, tj.: art. 17 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez uznanie, że wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. okoliczność, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a Iimine nie przesądza o odmowie przyznania świadczenia innym osobom zobowiązanym do alimentacji, co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z akt sprawy wynika, iż pierwszym zobowiązanym do sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą winien być jej małżonek, chyba że legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Takiego orzeczenia jednak skarżący do akt sprawy nie przedstawił, a wręcz przeciwnie akta sprawy potwierdzają, że współmałżonek osoby niepełnosprawnej go nie posiada. Co więcej akta sprawy dowodzą, że stan zdrowia ojca skarżącego nie jest też tego stopnia by uniemożliwiał opiekę nad niepełnoprawną małżonką. Wynika to jednoznacznie z akt postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności ojca skarżącego. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z [...] września 2020 r. znak: [...] nie zakwalifikowano jego osoby do żadnego ze stopni niepełnosprawności. Orzeczenie to wydano na podstawie dokumentacji medycznej i specjalistycznej. Kolejnym orzeczeniem z [...] października 2020 r. zaliczono ojca skarżącego do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym na podstawie tej samej dokumentacji medycznej i specjalistycznej. Istotne jest jednak to, że jest on dalej osobą, co do której nie ma konieczności zastosowania wskazań określonych w pkt od 1 do 7 orzeczenia o niepełnosprawności, w szczególności nie jest mu zalecona konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; nie jest mu zalecona konieczność zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie danej osoby oraz nie jest mu zalecone korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki. Nadto, orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ojca skarżącego wydane jest też na czas określony, stosunkowo krótki, na okres dwóch lat, do 25 października 2022 r. Nie wiedząc czemu, okoliczności te umknęły uwadze Sądu I instancji przy sformułowaniu tezy, że ww. nie jest w stanie osobiście sprawować opieki nad niepełnosprawną małżonką. Sąd I instancji oparł się w tym zakresie na danych pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy, pomijając treść orzeczenia o niepełnosprawności, będącego jednak dokumentem medycznym, sporządzonym przez osobę z uprawnieniami lekarza medycyny. Pracownik socjalny sporządzający wywiad środowiskowy nie posiada wiedzy specjalistycznej pozwalającej na ocenę stanu zdrowia strony w zakresie jej możliwości do sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, pracownik socjalny ustala czy opieka nad osobą niepełnosprawną jest sprawowana przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wywiad środowiskowy nie może przesądzić o kolejności obowiązku alimentacyjnego w stosunku do osoby wymagającej opieki. O zachowaniu wymaganej prawem kolejności decyduje wyłącznie orzeczenie. Dlatego też Kolegium w procesie rozpoznania przedmiotowej sprawy zdeterminowane było stanem prawnym, a nie stanem faktycznym w zakresie stanu zdrowia ojca skarżącego. Gdyby nawet wejść w ocenę stanu zdrowia ojca skarżącego – do czego nie uprawnia żaden przepis prawa – to nie jest on tego rodzaju, że uniemożliwia sprawowanie opieki nad niepełnosprawną małżonką. Gdyby przyjąć ten tok rozumowania, to w ocenie Kolegium stan zdrowia niepełnosprawnej nie wymaga konieczności stałej opieki. Także okoliczność, że syn nie zamieszkuje wspólnie z niepełnosprawną matką lecz w odległości ok. 0,5 km przemawia za ograniczonym zakresem opieki, której potrzebuje osoba niepełnosprawna i którą w zupełności może jej zapewnić małżonek. Czynności, które wykonuje syn można zaliczyć do czynności dnia codziennego, w niewielkim stopniu wspierające niepełnosprawną matkę w chorobie. W konsekwencji, wbrew stanowisku Sądu I instancji nie jest konieczne ustalenie możliwości finansowych ojca skarżącego w kontekście sfinansowania pomocy świadczonej przez inną osobę. Nie jest także uprawnione dalsze ustalanie stanu zdrowia ojca skarżącego, bowiem bezsporne jest, że nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast ani organ, ani Sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. W ocenie Kolegium poszukiwanie innych niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności przypadków, usprawiedliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego krewnemu niepełnosprawnej w miejsce jej męża, nawet jeśli nie sprawuje on faktycznie opieki nad żoną, nie jest prawnie dopuszczalne. W tym zakresie, skoro ustawodawca dla udokumentowania stanu zdrowia współmałżonka wymaga legitymowania się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym to nie można interpretować przepisu rozszerzająco bowiem doprowadziło by to do sytuacji, że dla uznania osoby za niepełnosprawną przy przyznawaniu świadczenia organy nie żądałyby orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności tylko stan zdrowia ustalałyby same, a to znacznie wykracza poza ramy wykładni i jest sprzeczne z celem ustawy. W świetle obowiązujących przepisów prawa podkreślić trzeba, że ustalenie niepełnosprawności i jego stopnia odbywa się w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez zespół ds. orzekania o niepełnosprawności i to ten dokument uprawnia do poczynienia ustaleń w zakresie stopnia i daty powstania stopnia niepełnosprawności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia niepełnosprawności jest postępowaniem sformalizowanym. Na mocy art. 6 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573) do orzekania w tych sprawach zostały powołane powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności – jako pierwsza instancja oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności – jako druga instancja. Dlatego też rozpoznając sprawę w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego ustalenia ani stopnia niepełnosprawności, ani też daty, od której niepełnosprawność ta istnieje. Organy administracji nie posiadają wiedzy specjalistycznej pozwalającej na ocenę stanu zdrowia w zakresie możliwości sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przepisy procedury administracyjnej dopuszczają w takich sytuacjach przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych, jednakże zapis u.ś.r. opinie biegłych zastępuje orzeczeniem powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności (względnie innymi równoważnymi orzeczeniami, o których mowa w art. 3 pkt 21 lit. b-e u.ś.r., przy czym każde z tych orzeczeń uzyskiwane jest we właściwym trybie). Takiego orzeczenia nie można zastąpić ustaleniami organu administracji nieposiadającego stosownej wiedzy, doświadczenia i wykształcenia w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych. Ponieważ objęty zarzutami kasacyjnymi przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest przepisem odnoszącym się do samego rozstrzygnięcia sądu, a zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych ma związek z przesłankami ustawowymi przyznania wnioskowanego świadczenia, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega w sprawie zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Zarzut ten jest zasadny. Przepis art. 17 u.ś.r. reguluje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przewidując zarówno przesłanki pozytywne, warunkujące jego uzyskanie, jak i przesłanki negatywne, których zaistnienie wyklucza przyznanie świadczenia. Przesłanki negatywne określone w art. 17 ust. 5 pkt 2 dotyczą osoby, która wymaga opieki. W szczególności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy podkreślić, że przepis ten bynajmniej nie ingeruje w stosunki rodzinne, jak też nie kwestionuje obowiązków ciążących na dzieciach względem rodziców, a wynikających z k.r.o. Nie zawsze jednak realizacja własnych obowiązków moralnych oraz prawnych wynikających ze stosunków rodzinnych będzie łączyła się z możliwością uzyskania świadczenia finansowanego ze środków publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko, zgodnie z którym wykładnia powinna mieć charakter kompleksowy, powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej w możliwości interpretacyjnych. Akceptuje również stanowisko, że argument odwołujący się do brzmienia przepisu, w sytuacji wskazania na konkurencyjne alternatywy interpretacyjne, nie ma rozstrzygającego znaczenia i wymaga zweryfikowania z wykorzystaniem pozajęzykowych dyrektyw interpretacyjnych. Jednocześnie jednak Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, czy to ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Aby przyjąć rozumienie przepisu, które jest konsekwencją pominięcia części regulacji ustawowej, jak postuluje Sąd I instancji, argumenty językowe, systemowe (w tym konstytucyjne) i celowościowe (aksjologiczne) powinny w sposób spójny i bezsporny wskazywać na zasadność takiego pominięcia. Sytuacja taka w sprawie nie zachodzi. Po pierwsze, należy zauważyć, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. pod względem językowym bynajmniej nie jest wewnętrznie sprzeczny, niespójny i w konsekwencji pozwala na ustalenie uregulowanej nim reguły. Do rozważenia zatem pozostaje, czy reguła ta istotnie sprzeciwia się standardom konstytucyjnym, a jej zastosowanie nie pozwala na zrealizowanie celu ustawy lub też pozostaje w sprzeczności z otoczeniem normatywnym (kontekst systemowy). Jeżeli chodzi o kontekst systemowy, to w orzecznictwie sądowym niejednokrotnie było już wskazywane, że ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 k.r.o. wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, o których mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r.o.). Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. Podnoszona w skardze do Sądu I instancji okoliczność sprawowania rzeczywistej opieki nad matką przez wnioskodawcę w ramach obowiązku alimentacyjnego, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 k.r.o. ciążących na małżonku osoby niepełnosprawnej. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. (por. Anna Kawecka (w:) Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz do art. 17, red. Katarzyna Małysa-Sulińska. LEX 2015). Skoro na gruncie k.r.o. relacje między małżonkami i wzajemne ich obowiązki względem siebie poprzedzają obowiązki alimentacyjne zstępnych i innych osób zobowiązanych do alimentacji, to nie można uznać, że regulacja literalnie przyjęta w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego narusza kontekst systemowy. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na inne osoby zobowiązane do alimentacji, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. W związku z powyższym niewłaściwa jest wykładnia Sądu I instancji, prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Rację należy zaś przyznać organowi, że przepis. art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślić przy tym należy, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Prezentowany pogląd, dotyczący wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. został wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2021 r., I OSK 229/21, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2422/20, z 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19, z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20, z 14 grudnia 2018 r., I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016 r., I OSK 3283/14, z 27 listopada 2014 r., I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r., I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., I OSK 2623/12, z 14 października 2021 r., I OSK 575/21 (pub.www.orzeczenia.nsa.gov.pl), który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela odmiennego stanowiska prezentowanego w orzeczeniach przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza – co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Przeciwko przyjętemu rozwiązaniu nie przemawiają też względy celowościowe i aksjologiczne, w tym wzgląd na wartości i zasady konstytucyjne. Limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewniają one dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, kryteria te nie mają także charakteru dyskryminującego i nie są niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte o uznanie organu. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, taka wykładnia nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Zasady tej nie można rozumieć jako nakaz identycznego traktowania wszystkich osób, zobligowanych do alimentacji. Więź istniejąca pomiędzy małżonkami ma bowiem zupełnie inny wymiar od powiązań rodzinnych występujących pomiędzy krewnymi. W niniejszym przypadku nie można też mówić o naruszeniu art. 18 Konstytucji RP, który stanowi ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Okoliczność wprowadzenia przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego, nie oznacza bowiem, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony związku małżeńskiego, macierzyństwa i rodzicielstwa. Podobnie przepis art. 71 Konstytucji RP zobowiązuje państwo do uwzględniania w polityce społecznej dobra rodziny. Wprowadzenie standardów przyznawania świadczeń finansowych ze środków publicznych nie świadczy o naruszeniu przez ustawodawcę tej zasady. Przepisy art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji odnoszą się do obowiązków Państwa wobec rodziny, w tym obowiązku szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Świadczenie pielęgnacyjne jest niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w takiej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Dla charakteru uprawnień wynikających z art. 71 Konstytucji nie bez znaczenia jest, że zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w tym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Również prawo podmiotowe rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji, może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Regulacja ustawowa nie jest pod tym względem przeciwskuteczna wobec konstytucyjnych zadań Państwa wobec rodzin. Błędne jest zatem stanowisko, że wykluczenie zstępnych z kręgu osób upoważnionych do świadczenia, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej nie może wykonywać opieki z innych powodów, niż stwierdzona orzeczeniem niepełnosprawność w stopniu znacznym, narusza standardy Konstytucji. Co do zasady zstępni i inne osoby zobowiązane do alimentacji nie zostały wykluczone, ustawowo natomiast wprowadzono kryteria warunkujące uzyskanie świadczenia. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny. Regulacja ustawowa świadczeń rodzinnych adresowanych do opiekunów niepełnosprawnych członków rodziny została ukształtowana w sposób, który przewiduje wsparcie rodziny także w sytuacji, gdy inna osoba, niż małżonek osoby wymagającej opieki, rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki, a małżonek takiej osoby nie legitymuje się stosownym orzeczeniem, przez co opiekun nie spełnia przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może bowiem każda osoba, na której zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wobec powyższego stanowiska, że regulacja ustawy literalnie rozumiana nie pozwala na realizację norm i wartości konstytucyjnych, a względy systemowe i celowościowe w sposób jednoznaczny prowadzą do wniosków odmiennych, niż argumenty wykładni językowej, co miałoby uzasadniać pominięcie warunku wprost wprowadzonego w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że także zastosowanie podejścia wykładni kompleksowej prowadzi do konkluzji, iż zastosowane dyrektywy systemowe i celowościowe potwierdzają rezultat wykładni językowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że jej małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji zasadne są także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zakres postępowania dowodowego w danej sprawie wyznaczają przesłanki prawa materialnego. Mając na uwadze przedstawioną wykładnię przepisu prawa materialnego i poczynione ustalenia faktyczne, organy nie miały w sprawie podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i nie naruszyły art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. W konsekwencji Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu postanowiono na podstawie art. 207 § 2 w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a., uznając przypadek za szczególnie uzasadniony ze względu na przedmiot postępowania i fakt, że orzecznictwie sądowym niewątpliwe występują rozbieżności dotyczące wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., co nie powinno rodzić konsekwencji finansowych dla obywateli. Skoro w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.