II SA/Go 94/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi Związku Powiatowo-Gminnego na stanowisko Wojewody z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu zmian statutu związku I. oddala skargę, II. zwraca z urzędu od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim stronie skarżącej Związkowi Powiatowo-Gminnemu kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. w odpowiedzi na wniosek Zarządu Związku z dnia [...] listopada 2021 r. o uzgodnienie projektu zmian statutu Związku Powiatowo-Gminnego, na podstawie art. 67 ust. 1 a w zw. z art. 67a ust. 1 w zw. z art. 72a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r. poz.920, z późn. zm., dalej jako - u.s.p.) Wojewoda poinformował, że nie uzgadnia przedłożonego projektu zmian statutu związku. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że w § 1 pkt 1 projektu uchwały w sprawie zmiany Statutu Związku zapisano, że zadaniem Związku jest gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gmin uczestników Związku i wymieniono przykładowe zadania. Ponadto zmianie miałaby ulec treść § 24 statutu, zgodnie z którym: Gminy, powiaty uczestniczą w kosztach wspólnych przedsięwzięć oraz pokrywają wynikłe z tej działalności straty w wysokości proporcjonalnej do wartości przedsięwzięcia realizowanego na terenie danej gminy, powiatu - uczestnika Związku. Szczegółowe rozliczenia udziału w kosztach lub stratach wspólnych przedsięwzięć ustalane będą w porozumieniach zawartych pomiędzy Związkiem, a uczestnikiem Związku, którego dotyczy wspólne przedsięwzięcie (ust. 1); Gmina, powiat nie może być zobowiązana(y) do pokrywania strat w przedsięwzięciach, w których nie uczestniczy (ust. 2); Członkowie Związku uczestniczą w zyskach i pokrywają straty Związku, nie wynikające ze wspólnych przedsięwzięć realizowanych przez Związek z udziałem uczestników Związku w równej wysokości (ust. 3). Organ zauważył, że poprzedni projekt zmian statutu z dnia [...] sierpnia 2021 r. przewidywał gospodarowanie odpadami komunalnymi przez Związek Powiatowo - Gminny wyłącznie na terenie "zainteresowanych gmin", co w ogóle wypacza cel członkostwa w takim związku pozostałych "niezainteresowanych" gmin. Z powyższego względu, a przede wszystkim z tej przyczyny, że z treści art. 72a ust. 1 u.s.p. oraz art. 3 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r. poz. 888, z późn. zm.) wynika, że zadania gospodarki odpadami nie mogą być wykonywane przez związek powiatowo-gminny, organ nadzoru pismem z dnia 26 sierpnia br. odmówił uzgodnienia wcześniejszego projektu zmian statutu. Wojewoda wskazał, że nadal stoi na stanowisku, że przez związek powiatowo-gminny mogą być wykonywane zadania dotyczące tych samych obszarów np. transportu. "Z uwagi na to, że gmina i powiat nie mają tożsamych zadań administracji publicznej, przedmiotem związku mogą być ewentualnie zadania o tym samym charakterze, które uzupełniają się na poziomach tych jednostek."- R. Cybulska [w:j Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, red. B. Dolnie ki, Warszawa 2020, art, 72 (a). Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach "Utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy". Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 2a tej ustawy "W razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku". Przywołana ustawa stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o samorządzie powiatowym. Wskazuje ona bowiem, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do zadań własnych gminy i przewiduje możliwość tworzenia jedynie związków międzygminnych celem wspólnego wykonywania zadań wynikających z tej ustawy. Ustawa ta nie nakłada na powiaty żadnych obowiązków z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi. Powiaty nie mogą zatem tworzyć czy być członkiem związku, którego zadaniem jest gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organ podkreślił, że związki powiatowo-gminne mogą realizować wyłącznie zadania wspólne dla obu jednostek samorządu terytorialnego. Gospodarowanie odpadami komunalnymi nie należy do zadań, które powiaty i gminy mogą wykonywać wspólnie i w tym celu tworzyć związki powiatowo-gminne. Ustawodawca nie nałożył bowiem na powiaty żadnych obowiązków z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi. Utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do zadań własnych gminy, a zadania te mogą być przekazane wyłącznie na rzecz związku międzygminnego. Skoro związek powiatowo-gminny nie może realizować zadań związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminach, to również zapisy § 1 pkt 2 projektu uchwały (nadające nowe brzmienie § 24 statutu) są niejasne i pozbawione racji bytu (zwłaszcza jeżeli chodzi o relację między § 24 ust. 2 i 3). Przepis ust. 2 stanowi, że gmina, powiat nie może być zobowiązana(y) do pokrywania strat w przedsięwzięciach, w których nie uczestniczy. Natomiast stosownie do ust. 3 członkowie Związku uczestniczą w zyskach i pokrywają straty Związku, nie wynikające ze wspólnych przedsięwzięć realizowanych przez Związek z udziałem uczestników Związku w równej wysokości. Wobec powyższego odmowa uzgodnienia projektu zmiany statutu Związku Powiatowo-Gminnego jest zdaniem organu uzasadniona. Na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody o odmowie uzgodnienia zmian statutu Związku Związek Powiatowo-Gminny wniósł skargę wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że stanowisko organu nadzoru jest błędne i wynika z niewłaściwej interpretacji przepisów prawa, zaś odmowa uzgodnienia projektu zmiany statutu nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zdaniem skarżącego kluczowe kwestie w niniejszej sprawie dotyczą rozważenia właściwości rzeczowej i miejscowej związków powiatowo-gminnych. Co do pierwszej z nich warto zauważyć, że dotychczas sformułowanie "w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych" co do zasady oznaczało - wobec przewidywania możliwości funkcjonowania tylko tzw. jednoimiennych celowych związków samorządowych - iż współdziałanie poprzez związek dotyczyło zadania/-ń publicznego/-ych wspólnego/-ych dla uczestników. W konsekwencji mechanizm coimperimn polegał na wspólnym wykonywaniu (w warunkach stwarzanych przez właściwości konstrukcyjne związku jednostek samorządu terytorialnego) wspólnego/-ych zadania/-ń. W klasycznej i uniwersalnej postaci zakres działania związku międzygminnego, związków powiatów, związku komunalnego (w wersji do niedawna znajdującej umocowanie w art. 74 ustawy o samorządzie powiatowym) czy też związku miast na prawach powiatu albo związku rekrutującego się z miast na prawach powiatu i powiatów - bazował na powyższej regule. Do 31 grudnia 2015 r. wyjątek od mechanizmu zakładającego wywodzenie zadań związku jednostek samorządu terytorialnego z zakresu działania jego uczestników mógł dotyczyć tylko związków międzygminnych. Znajdował (i znajduje) umocowanie w art. 64 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, wynikając z możliwości zawierania przez związki międzygminne porozumień z organami administracji rządowej lub porozumień z powiatami (województwa), znajdującej pierwotne umocowanie w art. 8 ust. 2 i 2a ustawy o samorządzie gminnym. Cechą charakterystyczną tego rodzaju porozumień jest powiększenie w analizowanych przypadkach - po stronie związku międzygminnego zakresu działania, czy to w postaci zadań z zakresu administracji rządowej, czy to poprzez doprowadzenie do wykonywania przez taki związek zadań z zakresu właściwości powiatu lub województwa. Zawarcie któregoś z wymienionych wyżej porozumień przez związek międzygminny legitymuje zatem taki samorządowy podmiot administracji publicznej do wykonywania zadania publicznego nieposiadanego (uprzednio) przez wszystkich uczestników danego współdziałania. Organy związku, który skorzysta! z takiej możliwości, są więc właściwe do administrowania na terenie gmin należących do tego związku w sferze zadań spoza zakresu działania współdziałających jednostek samorządu terytorialnego. W takiej sytuacji wspólne wykonywania zadania dotyczy zadania wspólnego - dopiero - na forum związku międzygminnego. Tego rodzaju zadania związku międzygminnego są zatem wspólne na forum takiego związku, bez konieczności uprzedniego ich wchodzenia w zakres działania wszystkich in concreto współdziałających gmin. Inny (niż "normalnie) tryb ich trafiania do zakresu działania danego związku czyni więc prawnie irrelewantny wymóg współdziałania w zakresie wspólnym dla uczestników związku. Oznacza to dopuszczalność funkcjonowania związków międzygminnych służących wspólnemu wykonywaniu zadań publicznych niewchodzących w zakres działania żadnej ze współdziałających gmin. Możliwe jest zatem wykonywania zadania, które nie jest wspólne dla uczestników związku z tej samej przyczyny. Wówczas współdziałanie gmin dotyczy zadania "tak samo niewspólnego" dla każdej z nich. Nota bene, zastosowanie art. 64 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym może doprowadzić m.in. do wykonywania zadania z zakresu właściwości powiatu. Skarżący wskazał, że w dotychczasowym stanie prawnym mogło już więc dochodzić do specyficznego współdziałania międzykomunalnego, swoiście łączącego instytucjonalne i funkcjonalne formy współdziałania - w dodatku w układzie międzygminno-powiatowym. Tak bowiem należy zakwalifikować zawarcie porozumienia z art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym między powiatem a podmiotem będącym instytucjonalną formą współdziałania międzykomunalnego, prowadzącego do poszerzenia zakresu właściwości rzeczowej związku międzygminnego o zadanie/-a z zakresu działania powiatu. W takich warunkach związek, formalnie pozostając instytucjonalną formą współdziałania międzygminnego, pod względem przedmiotowym może także administrować - w analizowanym zakresie - w sprawach powiatowych. Zastosowanie formy porozumienia rzeczowego do poszerzenia zakresu działania związku międzygminnego pozwala kształtować zadania związku celowego niezależnie od zakresu działania uczestników tej formy współdziałania. Z założenia przestaje wiec obowiązywać klasyczny wymóg odnoszenia mechanizmu coimperium do zadania wspólnego dla uczestników współdziałania. Mamy zatem do czynienia z instytucjonalną formą współdziałania międzygminnego mogącą także służyć do wspólnego (jednak "tylko" z punktu widzenia celowego) wykonywania zadania/-ń z zakresu działania powiatu. Współdziałanie międzygminno-powiatowe sprowadza się w takim przypadku do zawarcia porozumienia, w fazie realizacji zadania jest to już natomiast współdziałanie międzygminne. Nie dochodzi wic do wspólnego wykonywania przez gminy i powiaty zadania publicznego - powiat nie jest przecież uczestnikiem takiego związku. W tym kontekście warto się przyjrzeć uwarunkowaniom determinującym wyznaczanie zadań związków powiatowo-gminnych. Warto podkreślić, że chociaż mechanizm z art. 64 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie znajduje zastosowania do tego nowego typu związków celowych, to i w tym przypadku nie obowiązuje wymóg współdziałania w przedmiocie (uprzednio) wspólnych zadań. Z założenia nie mają więc to być zadania tego samego rodzaju. Pojawia się możliwość interpretacji przepisów w taki sposób, iż zadania takiego związku mogłyby się ograniczać do zakresu działania współdziałającej gminy lub współdziałającego powiatu. Ten kierunek interpretacji zyskuje na znaczeniu w sytuacji, w której wspólne wykonywanie zadań publicznych poprzez związek powiatowo-gminny miałoby polegać na wydawaniu decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.  Mając bowiem na uwadze treść art. 19 k.p.a. nie można wymagać, by gminy i powiaty (w istocie - wójtowie/burmistrzowie/prezydenci miast i starostowie) legitymowali się tą samą właściwością rzeczową. (Tak: P. Lisowski, Nowe typy związków samorządowych w Polsce na przykładzie związków powiatowo-gminnych, [w:] Sposoby realizacji zadań publicznych red. B. Dolnicki, Warszawa 2017). W ocenie skarżącego ze sformułowania "w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych" nie można wyinterpretować, iż chodzi wyłącznie o takie same, podobne zadania należące do właściwości zarówno powiatów, jak i gmin. Zarówno uzasadnienie do projektu ustawy, jak i wykładnia literalna ww. sformułowania nie pozwala wywieść, iż przepis art. 72a ustawy o samorządzie powiatowym pozwala związkom powiatowo-gminnym na realizację wyłącznie pokrywających się zadań. Z treści powyższego przepisu wynika, iż chodzi o wszystkie zadania publiczne zastrzeżone do właściwości zarówno powiatu, jak i gminy. Wykładnia systemowa ww. przepisu pozwala przyjąć, iż chodzi o wspólną realizację wszystkich zadań publicznych zastrzeżonych zarówno dla właściwości gmin, jak i powiatów, ale nadających się do wspólnego wykonywania w rozumieniu faktycznym. Skarżący zauważył, że na obszarze Rzeczypospolitej istnieją związki powiatowo-gminne zajmujące się gospodarką odpadami komunalnymi, jak np. Związek Strefy [...], do zadań którego należy realizacja projektów z zakresu gospodarki odpadami, tym: budowy lub pomocy w budowie i modernizacji punktów selektywnej zbiórki odpadów. Zdaniem skarżącego Wojewoda dokonał nieprawidłowej interpretacji przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, bowiem zgodnie z interpretacją przedstawioną powyżej, możliwe jest wykonywanie zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi przez związek powiatowo- gminny, jednakże wyłącznie na obszarze właściwości terytorialnej gmin należących do związku, nie zaś całego powiatu. Proponowane zmiany w statucie Związku Powiatowo-Gminnego ukształtowane zostały właśnie w taki sposób. Z przepisu art. 72a ustawy o samorządzie powiatowym, a także z art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie sposób wyinterpretować, iż wyłączona jest możliwość wykonywania zadań gminnych przez związek powiatowo-gminny. Owszem, nie jest to możliwe na terenie całego powiatu, jednakże nie istnieją żadne przeszkody do wykonywania tych zadań przez związek powiatowo-gminny wyłącznie w obszarze terytorialnym gmin należących do związku. Relewantnym w niniejszej sprawie pozostaje również, iż przyjęcie interpretacji Wojewody powodowałoby promowanie związków międzygminnych nad związkami powiatowo-gminnymi, z uwagi na silne ograniczenie kompetencji i możliwości realizowania zadań publicznych przez taki związek powiatowo-gminny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z wolą stron (art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej - p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga na rozstrzygnięcie organu nadzoru zajęte w piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. o odmowie uzgodnienia projektu zmiany statutu nie może zostać uwzględniona albowiem stanowisko organu nie jest dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Przystępując do rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z ar. 5 ust. 1 u.s.p. powiat może zawierać z organami administracji rządowej porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej. W myśl art. 5 ust. 2 u.s.p. powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także z województwem, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu. W myśl art. 72 u.s.p. w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, w tym wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, powiaty mogą tworzyć związki z gminami, tworząc związek powiatowo-gminny. Związek może być tworzony również w celu wspólnej obsługi, o której mowa w art. 6a oraz art. 10a oraz w ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (ust. 1). Do związku powiatowo-gminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące związku powiatów, z tym że: 1) w postępowaniu w sprawie uzgodnienia projektu statutu związku powiatowo-gminnego powiaty i gminy zamierzające utworzyć związek reprezentuje starosta jednego z powiatów albo wójt jednej z gmin upoważniony przez starostów i wójtów pozostałych powiatów i gmin; 2) zasady reprezentacji jednostek w związku określa statut związku. ( ust. 2) Stosownie do treści art. 67 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b u.s.p. utworzenie związku oraz przystąpienie powiatu do związku wymagają przyjęcia jego statutu bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady odpowiednio przez rady zainteresowanych powiatów albo radę zainteresowanego powiatu. Projekt statutu związku podlega uzgodnieniu z wojewodą. Zajęcie stanowiska przez wojewodę następuje w terminie 30 dni od dnia doręczenia projektu statutu. Zgodnie z art. 67a ust. 1 zmiany statutu związku dokonuje zgromadzenie związku w formie uchwały. Przepisy art. 67 ust. 1a i 1b stosuje się odpowiednio. Prawo zaskarżenia stanowiska wojewody wynika z art. 85 ust. 1 u.s.p. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 83 ust. 2 i art. 84 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 77b, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W badanej sprawie kwestią sporną pozostawała zgodność z prawem projektu zmiany statutu Związku Powiatowo-Gminnego polegająca na wprowadzeniu w § 5 pkt 4 zapisu, zgodnie z którym do zadań związku należy gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gmin uczestników związku. Z treścią projektowanej zmiany w § 5 pkt 4 pozostaje w związku zmiana § 24 statutu. W tym miejscu, dla przejrzystości wywodu przytoczyć trzeba art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym utrzymanie czystości i porządku należy do obowiązkowych zadań własnych gminy ( ust. 1). Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności (...ust. 2) Przytoczony wyżej art., 5 ust. 2 u.s.p., odczytywany w oderwaniu od całości samorządowych ustaw ustrojowych, może być postrzegany jako nie do końca jasny i wzbudzający wątpliwości co do tego z jakimi jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego powiat może zawierać wspomniane porozumienia i czy określenie "powierzenie prowadzenia zadań" obejmuje jedynie przekazanie czy też także przejęcie zadań innej jednostki. W konsekwencji stał się istotą zaistniałej pomiędzy występującymi w sprawie stronami kontrowersji co do tego czy powiat w drodze porozumienia zawartego z gminą może jedynie przekazać jej swoje zadania zwiększając tym samym obowiązki gminy czy też może także odciążyć gminę w zakresie jej zadań własnych przejmując część z nich do samodzielnego wykonania. W kontekście całokształtu przepisów ustaw ustrojowych regulujących podstawy i zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego wątpliwości te przestają jednak istnieć. Zwrócić w tym miejscu uwagę należy na art. 4 ust. 5 u.s.p., który po wyliczeniu w ustępach poprzedzających należących do powiatu zadań publicznych o charakterze ponadgminnych oraz wskazaniu, iż zakres ten może zostać powiększony o zadania z zakresu administracji rządowej wskazuje nadto, iż powiat na uzasadniony wniosek zainteresowanej gminy przekazuje jej zadania z zakresu swojej właściwości na warunkach ustalonych w porozumieniu. Przytoczony przepis tym razem jednoznacznie stwierdza, iż powiat w drodze porozumienia może jedynie przekazać swe zadania gminie co tym samym sprawia, że nie może on przejąć zadań należących do gminy. Tezę tę uznać należy za niewątpliwą konfrontując normy ustawy o samorządzie powiatowym z ustawą o samorządzie gminnym. Przypomnieć zatem należy, iż w myśl art. 6 ust. 1 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Z mocy art. 8 ust. 1 i 2 tejże ustawy zakres ten może dodatkowo zostać zwiększony o powierzone gminie zadania z zakresu administracji rządowej (zlecone bądź przyjęte do wykonania w drodze porozumienia), natomiast stosownie do art. 8 ust. 2a ustawy także o zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa powierzone jej na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego. Tym samym z mocy zawartych z powiatem bądź województwem porozumień zakres zadań gminy może jedynie ulec zwiększeniu, niedopuszczalnym jest natomiast ograniczenie zadań własnych gminy i wyzbycie się części z nich poprzez przekazanie ich w drodze porozumienia powiatowi. Ustawa przewiduje bowiem wprawdzie możliwość przekazania innej jednostce samorządowej należącego do gminy zadania jednak nie w drodze porozumienia z powiatem lecz w drodze zawarcia w trybie art. 74 ust. 1 u.s.g. porozumienia międzygminnego, którego celem jest powierzenie jednej z gmin określonych w porozumieniu zadań publicznych. W konsekwencji podzielić należy przytaczany przez Wojewodę pogląd zawarty, iż stosownie do art. 5 ust. 2 i ust. 1 u.s.p. powiat ma możliwość przyjęcia do realizacji zadań wyłącznie z zakresu administracji rządowej, natomiast porozumienia z innymi jednostkami samorządu terytorialnego mogą dotyczyć jedynie powierzenia im do realizacji zadań powiatu. Przepis ten nie pozwala tym samym na przejęcie przez powiat do realizacji zadania gminy. Poprawnie zatem, prawidłowo motywując swoje stanowisko, organ nadzoru odmówił uzgodnienia przedmiotowych zmian statutu Związku. Wskazać również należy na szczególny charakter zadań w zakresie utrzymania porządku i czystości w gminach. Jak bowiem wynika z art. 6 i art. 7 u.s.g. oraz przytoczonego powyżej art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach utrzymanie czystości i porządku należy do zadań własnych i zadań obowiązkowych gminy. Prawne konsekwencje wyodrębnienia tej kategorii zadań gminy nie są klarowne. Z pewnością gmina, będąc zobowiązana do realizacji obowiązkowych zadań własnych, nie może uchylić się od ich realizacji. W ten sposób ustawodawca wprowadził teoretycznie hierarchizację zadań własnych gminy, uprzywilejowując zadania własne obowiązkowe. Kategoria zadań obowiązkowych ma obejmować zadania o szczególnej wadze społecznej. Ciągłość ich realizacji nie może być uzależniona od aktualnego stanu finansów gminy (wyrok NSA z 6 lutego 1997 r., SA/Bk 275/96, "Wokanda" 1998, nr 11, poz. 40). Realizacja zadań obowiązkowych ma mieć charakter trwałego i nieograniczonego w czasie zaspokajania potrzeb mieszkańców gminy. Zaspokajanie potrzeb musi być niezależne od chwilowej koniunktury gospodarczej, stanu finansów gminy, nieograniczone w czasie (brak prawnie określonego momentu zaprzestania świadczenia), a także realne (prowadzić do powstania po stronie mieszkańca gminy przeświadczenia, że jego potrzeby zostały, choćby w minimalnym stopniu zaspokojone). Natomiast w przypadku zadań własnych, które nie są zadaniami obowiązkowymi, nie można wykluczyć przerwania ich wykonywania z powodu braku środków finansowych. Z powyższych względów skarga jako niezasadna, na podstawie art. 151 p.p.s.a., została oddalona.