I OSK 1819/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del.WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa-Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 141/22 w sprawie ze skargi D.Ł., W.D. oraz B.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2021 r. znak SKO.GN/4160/144/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Skarbu Państwa-Prezydenta Miasta Krakowa solidarnie na rzecz D.Ł., W.D. oraz B.D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 141/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi [...], [...] oraz [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2021 r. znak SKO.GN/4160/144/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa I. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu, II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących 731 złotych (słownie: siedemset trzydzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 1 października 2021 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z dnia 15 grudnia 1986 r. znak GK/8142/397/86 orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Krakowie obj. Lwh [...] kw. [...] I. kat "40" o pow. 294 m² zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] za odszkodowaniem. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) - decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z dnia 15 grudnia 1986 r. była decyzją ostateczną i upłynął termin 30 lat od jej doręczenia, co stanowi formalną przeszkodę rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności takiej decyzji bowiem art. 158 § 3 k.p.a. uniemożliwia prowadzenie wszczętych w trybie nadzwyczajnym postępowań o stwierdzenie nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli [...], [...] oraz [...], reprezentowani przez adwokata [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie podpada pod hipotezę normy wynikającej z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Należy zwrócić uwagę, że hipoteza tego przepisu obejmuje postępowania wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia. Tymczasem poza sporem w przedmiotowej sprawie pozostaje, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z dnia 15 grudnia 1986 r. zostało wszczęte przed upływem trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, to jest 13 stycznia 1997 r. W przedmiotowej sprawie nie znajduje także zastosowania art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej. Przepis ten z istoty swojej nie znajduje zastosowania do spraw w toku i stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w odniesieniu do wniosków złożonych po wejściu w życie ustawy nowelizującej, a dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, od doręczenia lub ogłoszenia których minęło 30 lat. Tymczasem w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte na długo przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Skarb Państwa - Prezydent Miasta Krakowa zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: - naruszenie art. 156 § 2 kpa oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 156 § 2 kpa oraz art. 158 § 2 i § 3 kpa poprzez przyjęcie przez Sąd, iż decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 października 2021 r. oraz z dnia 9 grudnia 2021 r. zostały wydane z naruszeniem art. 158 § 3 kpa w zw. z art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej kpa oraz przyjęcie przez Sąd, że nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania z mocy prawa. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli skarżący [...], [...] oraz [...] dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istotą sporu jest data wszczęcia postępowania nieważnościowego w korelacji z przepisami art. 158 § 3 k.p.a. i art. 2 ust 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz. 1491, dalej: ustawa nowelizująca k.p.a., ustawa zmieniająca k.p.a.). Stosownie do art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 (nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne), organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 158 § 3 k.p.a. jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Na uwagę zasługuje jednak bardzo istotny w tej sytuacji fakt, że przepis ten (art. 158 § 3 k.p.a.) wszedł w życie dnia 16 września 2021 r. na mocy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). Przepis art. 158 § 3 k.p.a. (nowy przepis) z istoty swojej nie znajduje zastosowania do spraw w toku, albowiem stanowi podstawę odmowy wszczęcia postępowania, czyli nie dotyczy tych, które zostały wszczęte przed wejściem w życie nowelizacji (zob.: M. R. Sarbiński, Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX/el. 2021 - komentarz, stan prawny: 11 października 2021 r. Por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2022, s. 1056–1061). Kolejno, zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej k.p.a. do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Ust. 2 art. 2 w/w ustawy zaś stanowi, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. A zatem art. 158 § 3 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej k.p.a. "dotyczy postępowań potencjalnych, które dopiero mogłyby być wszczęte, i eliminuje możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, skoro od jej doręczenia (ogłoszenia) upłynęło 30 lat. Przemawia za tym zwrot "nie wszczyna się postępowania", a zgodnie z elementarną logiką nie wszczyna się postępowań, które już są wszczęte. Innymi słowy przepis stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w odniesieniu do wniosków złożonych po wejściu w życie ustawy nowelizującej, a dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, od doręczenia lub ogłoszenia których minęło 30 lat. Jednakże przepis ten z istoty swojej nie znajduje zastosowania do spraw już wszczętych i toczących się. Artykuł 2 ust. 1 komentowanej ustawy przewiduje jej zastosowanie do postępowań nieważnościowych, niezakończonych w chwili jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem. Wniosek wszczynający postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z dnia 15 grudnia 1986 r. znak GK/8142/397/86 orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Krakowie obj. Lwh [...] kw. [...] I. kat "40" o pow. 294 m² zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] za odszkodowaniem – opatrzony jest datą 13 stycznia 1997 r. Zatem, z zestawienia dat decyzji 15 grudnia 1986 r. i wniosku 13 stycznia 1997 r. wynika, że gdyby w sprawie zastosowanie miał art. 156 § 2 k.p.a. to okres dziesięcioletni został przekroczony, jednak nie ma on zastosowania w sprawie skoro postępowanie wszczęto w 1997 roku i do dnia wydania ustawy nowelizującej nie zakończono, tymczasem nowelizację ustawodawca wprowadził w 2021 r. W związku z nowelizacją przepisów i wprowadzeniem ustawą nowelizującą k.p.a przepisu dotyczącego spraw wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji - stwierdzić trzeba, że w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Postępowanie wszczęto bowiem na długo przed nowelizacją tej ustawy czyli długo przed upływem 30 lat od dnia doręczenia decyzji. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, normy (przepisy) przywołanej nowelizacji nie podlegają interpretacji i wykładni rozszerzającej. Tym samym – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego Kraków-Śródmieście z dnia 15 grudnia 1986 r. podlega merytorycznemu rozpoznaniu, a nie umorzeniu z mocy prawa (zob. A. Wróbel, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 570–576). W rozpoznawanej sprawie nie ma bowiem zastosowania ani art. 158 § 3 k.p.a. ani art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. Przywołane przepisy ustawy k.p.a. oraz przepisy ustawy nowelizującej k.p.a. są czytelne i zrozumiałe, nie wymagają skomplikowanej wykładni. Tym samym wystarczy proste zestawienie dat decyzji (jej doręczenia lub ogłoszenia) oraz daty wniosku wszczynającego postępowanie nieważnościowe i kontrola czy postępowanie to nie zostało jeszcze zakończone, by organ wiedział co będzie jego kolejnym krokiem w postępowaniu. Konkludując, niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 2 ust 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. oraz art 158 § 2 i § 3 k.p.a. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a tym samym Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.