I OSK 2203/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 459/21 o odrzuceniu skargi Miasta [...] na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez dzielnicę - gminę Warszawa Wola z mocy prawa własności nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 maja 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 459/21, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej p.p.s.a.) odrzucił skargę Miasta [...] na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w sprawie stwierdzenia nabycia przez dzielnicę - gminę Warszawa [...] z mocy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] z obrębu 2-04-04, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] - z uwagi na jej niedopuszczalność. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie skarżona jest bezczynność Wojewody Mazowieckiego, polegająca na nie wydaniu decyzji w przedmiocie komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. u. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: ustawa), położonej w Warszawie nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] z obrębu 2-04-04, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w której to sprawie wojewoda winien, zdaniem skarżącego Miasta, wszcząć z urzędu postępowanie - stosownie do art. 17a ust. 3 wyżej cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Sąd zauważył, że samo przyznanie organowi administracji publicznej kompetencji do wszczęcia z urzędu postępowania, jak ma to miejsce w przypadku zacytowanej regulacji (obowiązującej w okresie od 22 września 2004 r. do 16 kwietnia 2020 r.), nie prowadziło do automatycznego jego wszczęcia. Ocena czy w danym przypadku należało wszcząć postępowanie komunalizacyjne z urzędu należała zatem do organu, który przede wszystkim musiał posiadać informację o choćby potencjalnej możliwości podlegania danej nieruchomości (nieobjętej przekazanymi wojewodom przez gminy spisami inwentaryzacyjnymi) pod unormowanie z art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nie sposób bowiem założyć, że w stosunku do setek nieruchomości zlokalizowanych w danym województwie - w tym takich, które na dzień komunalizacji oraz w okresie obowiązywania unormowania z art. 17a ust. 3 nie miały założonej księgi wieczystej, co uniemożliwiało proste przypisanie jej własności Skarbowi Państwa - organy wojewódzkie (wojewoda) zobligowane były do wszczynania z urzędu postępowań komunalizacyjnych. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu I instancji nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, nie istnieje stan faktyczny, który można byłoby zakwalifikować jako bezczynność lub przewlekłość. Aby można bowiem mówić o opieszałości organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, musi istnieć zawisłe przed tym organem postępowanie administracyjne. Skoro zaś taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła, to nie istnieje także przedmiot zaskarżenia, a to czyniło, w ocenie Sądu, wniesioną w tych uwarunkowaniach skargę Miasta niedopuszczalną. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosło Miasto [...], zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 17a ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990, nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej zwana: "ustawą z dnia 10 maja 1990 r.", poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie organ Wojewoda Mazowiecki nie dopuścił się bezczynności co do wszczęcia postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez dzielnicę - gminę Warszawa – [...] z mocy prawa działki nr [...] z obrębu 2-04-04 , na podstawie art. 17a ust. 3 ww. ustawy, podczas gdy na podstawie przedmiotowego przepisu wojewoda zobowiązany był do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nabycia przez gminy prawa własności nieruchomości, 2) art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że Wojewoda Mazowiecki nie wykazał się bezczynnością w prowadzeniu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez dzielnicę - gminę Warszawa - [...] z mocy prawa działki nr [...] z obrębu 2-04-04, podczas gdy ww. organ nie dokonał analizy przedmiotowego stanu faktycznego ani nie zbadał przesłanek komunalizacji nieruchomości, ani nie podjął w tym celu postępowania wyjaśniającego; 3) art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 17a ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez stwierdzenie, że Wojewoda Mazowiecki nie wykazał się bezczynnością i brakiem jakiegokolwiek działania, mimo dyspozycji art. 17a ust. 3 ww. ustawy, która obligowała organ do wszczynania postępowań w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez dzielnicę gminę Warszawa [...] z mocy prawa własności nieruchomości, m.in. działki nr [...] z obrębu 2-04-04. Wniesiono o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, nie uwzględniając tym samym wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest czy złożona do Sądu I instancji skarga jest dopuszczalna, skoro nie istnieje stan faktyczny i prawny, który można by zakwalifikować jako bezczynność Wojewody Mazowieckiego. Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Tymczasem, zarzuty skargi kasacyjnej ograniczają się do zarzucenia Sądowi I instancji wadliwego stwierdzenia, że Wojewoda Mazowiecki nie dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez dzielnicę Warszawa [...] z mocy prawa działki nr [...] z obrębu 2-04-04, pomimo istnienia dyspozycji wynikającej z art. 17a ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zarzucając przy tym naruszenie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. Oceniając charakter prawny czynności, jakiej domaga się strona skarżąca (również kasacyjnie) od organu, wskazać należy, że przedmiotem skargi jest niepodjęcie z urzędu przez Wojewodę Mazowieckiego czynności, o której mowa w art. 17a ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu (obowiązującego od 22 września 2004 do 16 kwietnia 2020 r.) "w stosunku do nieruchomości, o których mowa w ust. 1, nieobjętych spisami przekazanymi do dnia 31 grudnia 2005 r., wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Przepisy art. 18 i 20 stosuje się odpowiednio". Zgodnie z art. 17 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym - gminy sporządzają spisy inwentaryzacyjne mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Natomiast art. 17a został dodany do ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) i wszedł w życie z dniem 22 września 2004 r. (art. 19 tej ustawy). Zgodnie z art. 17a ust. 1 i 2 cytowanej ustawy - gminy były zobowiązane do przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, a termin przekazywania upłynął z dniem 31 grudnia 2005 r. Oznacza to, że ustawodawca wprowadził regulacje obligujące gminy do przygotowania spisów inwentaryzacyjnych, z zakreśleniem terminu (do 31 grudnia 2005 r.), przy czym upływ tego terminu nie oznaczał braku możliwości uzyskania decyzji komunalizacyjnęj. Jedyną konsekwencją nieobjęcia spisem inwentaryzacyjnym nieruchomości, co do której komunalizacja nastąpiła ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy było przejście inicjatywy wydania decyzji w gestię wojewody. Jeśli gmina nie dopełniła swoich obowiązków związanych ze sporządzeniem spisów inwetaryzacyjnych do 1 grudnia 2005 r., a okazałoby się, że są nieruchomości skomunalizowane z mocy prawa, to jedynie wojewoda, dysponując taką wiedzą, rzeczywiście był władny podjąć z urzędu postępowanie, zawiadamiając o tym strony, i wydać stosowaną decyzję potwierdzającą. Zgodzić się jednak należy z Sądem I instancji, że samo przyznanie organowi administracji publicznej kompetencji do wszczęcia z urzędu postępowania, jak ma to miejsce w przypadku zacytowanej regulacji nie prowadziło do automatycznego jego wszczęcia. Ocena czy w danym przypadku należało wszcząć postępowanie komunalizacyjne z urzędu należała do organu, który przede wszystkim musiał posiadać informację (odpowiednie dane) o choćby potencjalnej możliwości podlegania danej nieruchomości (nieobjętej przekazanymi wojewodom przez gminy spisami inwentaryzacyjnymi) pod unormowanie z art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Brak jest podstaw do przyjęcia założenia, że w stosunku do setek nieruchomości zlokalizowanych w danym województwie - w tym takich, które na dzień komunalizacji oraz w okresie obowiązywania unormowania z art. 17a ust. 3 wpisane były do ewidencji gruntów, lecz nie miały założonej księgi wieczystej, co uniemożliwiało proste przypisanie jej własności Skarbowi Państwa - wojewoda zobligowany był do wszczynania z urzędu postępowań komunalizacyjnych. Z przedstawionych względów w omawianej sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym samym nie istniał stan faktyczny, który można by zakwalifikować jako bezczynność lub przewlekłość Wojewody Mazowieckiego. Nadto, zauważyć należy, że niedopuszczalność skargi wynika również z faktu, że Miasto nie ma legitymacji do jej złożenia, jedynie bowiem pośrednio w interesie Miasta leży wszczęcie takiego postępowania. Dopiero wydane przez Wojewodę w sprawie komunalizacyjnej orzeczenia będą podlegać zaskarżeniu przez strony danego postępowania. Tym samym za niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej. Odmawiając słuszności powołanym w skardze kasacyjnej zarzutom naruszenia art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. wskazać również należy, że nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem Sąd I instancji nie stosował tych przepisów, które traktują o rozpoznaniu i uwzględnieniu skargi na bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie na art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który stanowi o stwierdzeniu niedopuszczalności złożonej w niniejszej sprawie skargi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.