III OZ 722/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3555/21 umarzające postępowanie kasacyjne przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 sierpnia 2021 r. nr 877/kadr/21 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 30 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3555/21 wydanym w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 sierpnia 2021 r. nr 877/kadr/21 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." umorzył postępowanie kasacyjne przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wyrokiem z 5 maja 2022 r. WSA w Warszawie uchylił decyzję odmawiającą skarżącemu wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723) zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową" lub "ustawą". Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Następnie Sąd uzyskał informację, że skarżący J. S. zmarł po wydaniu wyroku. W miejsce skarżącego zgłosiła się jego małżonka M. S., wnosząc o dopuszczenie jako następcy prawnego skarżącego. Umarzając postępowanie kasacyjne Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą skarżącego, zaś jego małżonka ma wyłącznie interes faktyczny. Sąd wskazał, że członek rodziny - jako beneficjent świadczenia po zmarłym funkcjonariuszu - może wystąpić do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej i w przypadku wydania decyzji odmownej i zaskarżenia jej do sądu administracyjnego, stanie się stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego w ocenie Sądu Wojewódzkiego postępowanie sądowe należało umorzyć. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M. S., wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła naruszenie art. 161 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że po śmierci skarżącego J. S. nie może wstąpić do sprawy jego żona jako następca prawny (pomimo posiadania zarówno interesu faktycznego, jak i prawnego), co w konsekwencji skutkowało umorzeniem toczącego się postępowania. Wskazała, że skarżący nie występował na drogę cywilną, zaś postępowanie administracyjne jest, w odczuciu następcy prawnego, jedyną możliwością przywrócenia sprawiedliwości. Wydanie decyzji o obniżeniu skarżącemu świadczenia emerytalnego wpłynęło negatywnie na sytuację życiową nie tylko skarżącego, ale i jego małżonki. Ponadto zdaniem żalącej wydanie decyzji uznającej skarżącego za osobę wykonującą służbę na rzecz totalitarnego państwa doprowadziło do naruszenia godności nie tylko skarżącego, ale i jego małżonki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania. Z powyższego przepisu wynika, że po powzięciu informacji o śmierci strony kierunek procedowania przez sąd administracyjny zależy od oceny, czy przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, czy też nie. Sukcesja procesowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym może mieć bowiem miejsce wyjątkowo, gdy przedmiotem postępowania są prawa i obowiązki, które mogą przechodzić i przeszły na inne osoby w związku ze śmiercią strony. Zasadą na gruncie prawa administracyjnego jest bowiem brak klasycznej sukcesji pod tytułem ogólnym, charakterystycznej dla prawa cywilnego. Przejście praw i obowiązków publicznoprawnych jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy prawo materialne wprost wskazuje podmioty, na które przechodzą prawa i obowiązki będące przedmiotem konkretnej sprawy administracyjnej, albo gdy podmioty te uda ustalić się na podstawie charakteru konkretnej sprawy, tj. gdy sprawa nie dotyczy praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłą (por. postanowienie NSA z 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 1714/21, wyrok NSA z 7 grudnia 2021 r., III OSK 1014/21, LEX nr 3308810). Błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku interesu prawnego małżonki zmarłego skarżącego. Przypomnieć należy, że jakkolwiek przepisy p.p.s.a. posługują się tym samym pojęciem "interesu prawnego", co Kodeks postępowania administracyjnego, to interes prawny w postępowaniu sądowoadministracyjnym odnosić należy do rozstrzygnięcia wydanego przez sąd administracyjny, a nie do decyzji organu administracji. W konsekwencji uznać należy, że uchylenie decyzji o odmowie wyłączenia wobec skarżącego przepisów ustawy zaopatrzeniowej (art. 8a ww. ustawy) może mieć wpływ na sytuację prawną małżonki zmarłego. Jak słusznie zauważa się w doktrynie, o interesie prawnym na gruncie p.p.s.a. mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego; jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 50, pkt 3). Dodatkowo w orzecznictwie wskazuje się, że źródłem interesu prawnego może być norma należąca do każdej gałęzi prawa (nie tylko do prawa administracyjnego), na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Dla stwierdzenia interesu prawnego wymagane jest ustalenie owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, związku polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 4000/01, niepublikowany). Ponadto podkreśla się, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2004 r., OSK 919/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 92). W ocenie NSA interes prawny następcy prawnego wynika z dwóch względów. Po pierwsze, jakkolwiek małżonek zmarłego funkcjonariusza może zwrócić się z własnym wnioskiem o przyznanie mu renty rodzinnej, to wysokość tego świadczenia jest pomniejszona w zw. z dokonanym wobec zmarłego funkcjonariusza obniżeniem świadczenia emerytalnego (art. 24a ust. 1 ustawy). Osoba, której przysługuje renta rodzinna, może co prawda w postępowaniu zainicjowanym jej wnioskiem zwrócić się o nieuwzględnienie art. 15c ustawy zaopatrzeniowej i wypłatę świadczenia w zwiększonej wysokości – art. 24a ust. 4 ww. ustawy. Jednakże przesłanki, na mocy których osoba uprawniona do renty rodzinnej może żądać wyłączenia stosowania przepisów ustawy, nie pokrywają się z przesłankami, które podlegają analizie w postępowaniu z wniosku samego funkcjonariusza. Art. 24a ust. 4 ustawy – dotyczący wniosku osoby uprawnionej do renty rodzinnej – stanowi, iż przepisów o obniżeniu wysokości świadczenia nie stosuje się, jeżeli osoba uprawniona do renty rodzinnej udowodni, że osoba, o której mowa w tych przepisach, przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Z kolei art. 8a ustawy – dotyczący wniosku funkcjonariusza – stanowi, że Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Porównanie powyższych przesłanek prowadzi do wniosku, iż małżonek zmarłego funkcjonariusza może mieć interes prawny w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi tego funkcjonariusza na decyzję o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej, wydaną na podstawie art. 8a ustawy. O ile bowiem funkcjonariusz może wnosić o wyłączenie stosowania art. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej z uwagi na zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku, o tyle przesłanki odmowy wyłączenia stosowania przepisów wskazane w art. 24a ust. 4 ustawy są węższe od tych wskazanych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Jeśli skarżący zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące legalności decyzji o odmowie stosowania przepisów ustawy, to po jego śmierci małżonek skarżącego może wstąpić do tego postępowania sądowego. Gdyby bowiem przyjąć interpretację przeciwną, to umorzenie postępowania sądowego doprowadziłoby do uzyskania przez decyzję odmowną Ministra z art. 8a ustawy statusu ostateczności i prawomocności. W takiej sytuacji - pomimo złożenia wniosku przez funkcjonariusza - osobie tej zamknięto by możliwość domagania się wyłączenia stosowania przepisów ustawy z uwagi na "szczególnie uzasadniony przypadek". Z kolei małżonek skarżącego nie mógłby już dążyć do wykazania spełnienia tej przesłanki, a przedmiot postępowania byłby ograniczony do spełnienia niewątpliwie węższej przesłanki podjęcia przez funkcjonariusza współpracy i czynnego wsparcia osób lub organizacji działających na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2021 r., III OSK 1014/21, LEX nr 3308810 wskazał, że w postępowaniu sądowym w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku złożonego na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym następstwo prawne małżonka zmarłego wynika z art. 24a ww. ustawy, ponieważ wysokość renty rodzinnej ustala się na podstawie świadczenia, które przysługiwało lub przysługiwałoby zmarłemu z uwzględnieniem przepisów art. 15c lub art. 22a. Po drugie, w myśl art. 47 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej "[w] razie śmierci osoby, która zgłosiła wniosek o świadczenia pieniężne, świadczenia należne jej do dnia śmierci przysługują, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, małżonkowi i dzieciom, a w razie ich braku - kolejno: wnukom, rodzicom, dziadkom i rodzeństwu. Osoby te mają prawo do udziału w nieukończonym postępowaniu prowadzonym dalej w sprawie tych świadczeń". Postępowanie z wniosku skarżącego o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest postępowaniem z wniosku "o świadczenia pieniężne". Przedmiotem postępowania administracyjnego jest wyłączenie zastosowania art. 15c ustawy, a więc przywrócenie świadczenia pieniężnego w postaci emerytury w wysokości poprzednio przysługującej funkcjonariuszowi. Art. 47 zd. drugie ustawy zaopatrzeniowej stanowi, iż małżonek funkcjonariusza ma prawu udziału w nieukończonym postępowaniu w tej sprawie. Ustawa przesądza zatem o posiadaniu przez tę osobę interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym wszczętym na skutek wniosku zmarłego, który to interes prawny rozciąga się również na postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące ww. decyzji. W takim stanie rzeczy WSA w Warszawie błędnie uznał, że przedmiot postępowania w sprawie ze skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym nie dotyczy interesu prawnego małżonka zmarłego funkcjonariusza. Interes ten wynika z odmiennego katalogu przesłanek przywrócenia świadczenia w pełnej wysokości w postępowaniach zainicjowanych na podstawie art. 8a i na podstawie art. 24a ust. 4 ustawy, jak i z brzmienia art. 47 ustawy zaopatrzeniowej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie.