II SAB/Wa 2/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Platformy Obywatelskiej Rzeczpospolitej Polskiej z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Platformę Obywatelską Rzeczpospolitej Polskiej z siedzibą w [...] do rozpatrzenia tiret 1 i 2 wniosku skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Platformy Obywatelskiej Rzeczpospolitej Polskiej z siedzibą w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Platformie Obywatelskiej Rzeczpospolitej Polskiej z siedzibą w [...] grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset złotych); 4. zasądza od Platformy Obywatelskiej Rzeczpospolitej Polskiej z siedzibą w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania. Skarżące stowarzyszenie, zwane dalej "Wnioskodawcą", zarzuciło partii "[...]", zwanej dalej "Partią", bezczynność przy rozpatrywaniu żądania udostępnienia informacji publicznej, sformułowanego w piśmie z [...] czerwca 2021 r. w zakresie: informacji o wszystkich umowach zawartych przez Partię z kontrahentami - od [...] stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku - poprzez podanie strony każdej umowy, przedmiotu umowy, kwoty umowy oraz daty jej zawarcia (tiret 1), historii rachunków bankowych Partii ze wszystkich kont - od [...] stycznia 2020 r. do dnia wykonania wniosku (tiret 2). W skardze wniesiono o: zobowiązanie Partii do załatwienia wniosku w zakresie tiret 1 i 2, stwierdzenie, że bezczynność Partii miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie jej grzywny. Uzasadniając skargę wskazano: wobec żądania Wnioskodawcy, Partia - w wiadomości e-mail z [...] lipca 2021 r. - poinformowała, że nie prowadzi rejestru umów, ani innego wykazu, który umożliwiałby realizację żądania poprzez udzielenie w konkretnej konfiguracji informacji; wskazała też, że przygotowanie takiego wykazu wymagałoby zaangażowania co najmniej jednego pracownika w pełnym wymiarze czasu pracy, na co najmniej kilka dni; pracownik taki musiałby być wówczas wyłączony od innych zajęć; wnioskowana informacja dotyczy więc przetworzonej; niezbędne jest zatem/wykazanie, że jej otrzymanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego; odnosząc się do drugiego punktu wniosku, poinformowano Wnioskodawcę, że salda rachunków bankowych partii zawierają.m.in. informacje prawnie chronione - dotyczące prywatności osób fizycznych, nieprowadzących działalności gospodarczej i niepełniących funkcji publicznej (w szczególności dane osobowe pracowników Partii wraz z ich adresami); anonimizacja takich wydruków salda to konieczność przejrzenia i zmodyfikowania setek stron dokumentów; dlatego uznano wnioskowaną informację za przetworzoną', dla jej otrzymania jest niezbędne wykazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, w odpowiedzi na powyższe stanowisko Wnioskodawca - wiadomością e-mail z [...] sierpnia 2021 r. - wskazał, że jego pytania nie dotyczą informacji przetworzonej; w wyniku przygotowania żądanej informacji może dochodzić wyłącznie do wyszukania danych i ewentualnego wyłączenia jawności ich części; nie powstanie natomiast nowa jakościowo informacja; Partia nie musi nic analizować; tym samym nie ma konieczności wykazania, dlaczego udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w wiadomości e-mail z [...] sierpnia 2021 r. Partia podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, do dnia wniesienia skargi (datowana 15 grudnia 2021 r.), Wnioskodawca nie otrzymał żądanej informacji; nie doręczono mu też decyzji o odmowie udostępnienia informacji, objęta wnioskiem informacja, niewątpliwie stanowi publiczną, a także jawną - w rozumieniu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (obecnie opubl. w Dz.U. z 2022 r. poz. 372); Partia spełniła przesłanki określone w art. 28 ust. 1 wskazanej ustawy - otrzymała właściwą subwencję finansową ze środków publicznych; zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z 8 marca 2013 r., sygn. (akt I OSK 513/13, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), na mocy art. 23a ustawy o partiach politycznych, źródła finansowania partii politycznych są jawne; majątek partii politycznej powstaje m.in. ze składek członkowskich, co wynika z art. 24 ust. 1 ustawy o partiach politycznych; dlatego, za sprawę publiczną należy także uznać a contrario, wydatki partii politycznych; nie tylko zatem wysokość subwencji ale także sposób’ gospodarowania przez partię polityczną środkami publicznymi, pochodzącymi z danin publicznych, powinien być całkowicie jawny; stanowi to element społecznej kontroli partii przez obywateli - pozwala realizować konstytucyjne prawo do informacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z 1 lipca 2020 r. (sygn.. akt II SAB 146/20 — dostępny w CBOSA) - rozpatrujący sprawę nieudostępnienia informacji publicznej w postaci wyciągów z rachunków bankowych partii politycznej - wywodził, że podstawowym celem każdej partii politycznej jest udział w życiu publicznym - poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej (vide: art. 11 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 ustawy o partiach politycznych). Niezależnie zatem od źródła pochodzenia przeznaczonych na cele partii środków finansowych (publicznych czy prywatnych) sposób ich wydatkowania stanowi sprawę publiczną, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2019 r. (sygn. akt I OSK 1478/18) stwierdził nadto, że dysponowanie finansami partii stanowi sprawę publiczną; w konsekwencji informacja, dotycząca dysponowania tymi finansami (a zatem również wydatków partii), stanowi informację publiczną; Sąd ten stwierdził również, że - wyrażonego wprost w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji" - ustawowego obowiązku udostępniania przez partie polityczne informacji publicznej, nie można traktować jako pozaprawnie ograniczającego zasadę swobody działalności partii politycznych; zarówno więc informacja o wszystkich umowach, zawartych przez Partię z kontrahentami oraz historie rachunków bankowych partii, stanowią informację publiczną; należało ją udostępnić, z konstytucyjnej zasady finansowania partii politycznych można wyprowadzić twierdzenie, że obejmuje ono nie tylko wydatki oraz przychody danego podmiotu, ale również celowość ich wydatkowania oraz gospodarowania; uwidoczniają to umowy, zawarte pomiędzy kontrahentami - w zakresie strony _umowy, czy kwoty wynagrodzenia; stanowi to niezwykle istotny aspekt społecznej kontroli nad gospodarowani środkami publicznymi - zwłaszcza w zakresie zapobiegania mechanizmom korupcyjnym; powodować by to " mogła dystrybucje subwencji partyjnej' na niedozwolone cele, czy jej arbitralne rozdzielanie; zasada jawności finansowania partii politycznych ogranicza wprawdzie w pewnej mierze swobodę ich działalności; ułatwia jednak - czy wręcz umożliwia - kontrolę nad jej finansami; jest ona niezbędna, gdy nie wszystkie dochody partii pochodzą ze źródeł publicznych - jawnego ze swej natury budżetu państwa; w przeciwnym wypadku pozostałyby bez hamulców korupcyjne zakusy prywatnych podmiotów gospodarczych, by - za pomocą strumienia pieniędzy - skierować w pożądanym przez siebie kierunku działalność partii, z uszczerbkiem dla demokratycznych procedur krystalizowania woli politycznej narodu; za jawnością finansowania partii opowiada się dlatego - stojąca na straży czystości tych procedur - Rada Europy (tak: J. Jaskiernia, System partyjny..., str. 81-83; por. M. Chmaj, Wolność tworzenia..., str. 117 i n.), wobec powyższych rozważań objęte wnioskiem dane stanowią informację publiczną; winna być ona udostępniona na zasadach i w terminie określonym ustawą o informacji, wniosek o udostępnienie informacji publicznej doręczono Partii 5 lipca 2021 r.; termin określony w art. 13 ust. 1 ustawy o informacji upłynął zatem 19 lipca 2021 r.; Partia podjęła wprawdzie wstępne czynności, związane z rozpoznaniem wniosku; polegały one jednak tylko na poinformowaniu, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną; mimo wskazania przez Wnioskodawcę, że żądana informacja nie ma charakteru przetworzonej, Partia poinformowała jedynie o podtrzymaniu dotychczasowego stanowisko; zaniechała jednocześnie wydania decyzji, od której Wnioskodawcy przysługiwałby środek odwoławczy, niewątpliwie zatem organ pozostaje w trwałej bezczynności; nie tylko nie udostępnia informacji, ale także nie wydaje decyzji odmownej; w judykaturze wywodzi się, że - w razie braku odpowiedzi wnioskodawcy lub niewykazania przezeń interesu publicznego - podmiot obowiązany do udzielania informacji publicznej winien sam ocenić, czy w sprawie zachodzi owa przesłanka; swoje motywy wyjaśnić zaś w uzasadnieniu decyzji, bezczynność Partii ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa - przekracza 5 miesięcy, może to sugerować, że celem jest zwodzenie Wnioskodawcy; świadczy o tym opieszałość w podejmowaniu czynności w sprawie i lakoniczne odpowiedzi; rażącym naruszeniem prawa jest stan,- gdy bez wątpliwości i wahań można stwierdzić - bez odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy - że oczywiście naruszono prawo (tak: wyrok NSA o sygn. akt I OSK 675/12 - dostępny w CBOSA); dla ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy; mając na względnie upływ ponad 5. miesięcy od skutecznego doręczenia wniosku oraz rygor terminu udostępnienia informacji, jaki przyjmuje Wnioskodawca dla możliwie najszybszego pozyskania informacji publicznej - a także lekceważące odniesienie się Partii do wniosku, gdy jednocześnie nie podjęto czynności przewidzianych ustawą - bezczynność nosi znamiona rażącego naruszenia prawa; od partii politycznej, jako podmiotu mającego wpływ na stanowione prawo oraz będącego urzeczywistnieniem poglądów obywateli, winno się wymagać ponadprzeciętnej staranności oraz skrupulatności w realizowaniu ciążących na niej obowiązków; zwłaszcza, gdy Partia funkcjonuje od 20 lat, dalej wywodzono, ze żądana informacja publiczna nie ma charakteru przetworzonej, przywołując tu szerszą argumentację, uzasadniając żądanie wymierzenia Partii grzywny wskazano: grzywna ma charakter restrykcyjny, ale też - co może ważniejsze - prewencyjny; przy wymierzaniu grzywny trzeba brać pod uwagę charakter oraz stopień winy, ale również możliwe konsekwencje, wywołane bezczynnością; wymierzenie grzywny pozwoli wymusić realizowanie w przyszłości ustawowych obowiązków, które winna wykonywać partia polityczna; lekceważący stosunek organu do wniosku - objawiający się ponad 5. miesięcznym brakiem udostępnienia informacji i nie dopełnieniem ustawowych obowiązków - winien spotkać się z brakiem akceptacji ze strony sądu. W odpowiedzi na skargę Partia wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniesiono: Wnioskodawcy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej i rozpatrzono negatywnie z powołaniem na zasadę wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy o informacji, Partia nie prowadzi rejestru umów, ani żadnych zestawień, w tym takich, w których znajdowałyby się żądane przez Wnioskodawcę informacje - dotyczące zawieranych umów; realizacja wniosku wiązałaby się z koniecznością szeregu prac; z kolei rachunki bankowe Partii pokazują nie tylko jawne wpływy, ale 6 także wydatki, których części obejmuje tajemnice prawnie chronione i chronione dane osobowe; Wnioskodawca otrzymane rachunki ujawnia na swoich stronach internetowych, nie zważając na kwestie ochrony danych osobowych i wolności politycznej osób (o przynależności do partii dowiaduje się w ten sposób np. ich pracodawca); wyłowienie chronionych informacji i ich anonimizacja, to benedyktyńska praca na kilkanaście godzin; nie ma tu możliwości założenia filtrów przy pobieraniu salda na plikach sald; w związku z tym, salda rachunku partii nie mogą w całości stanowić informacji publicznej, ich przygotowanie zgodnie z przepisami w zakresie ochrony danych i praw osobistych ich posiadaczy, przesądza, że informacja w ten sposób uzyskana stanowi przetworzoną, oznacza to konieczność wykazania interesu prawnego w jej uzyskaniu; nie wykazano go we wniosku; zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, organ otrzymujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie jest zobowiązany do wzywania strony o uzupełnienie jego braków, trudno uznać za istotny merytorycznie czy prawnie argument, że podobne zestawienia przygotowały inne partie; być może dysponują one zasobami osobowymi do wykonania tego rodzaju zamówień Wnioskodawcy, albo uznały za stosowne przygotowanie zestawienia według jego instrukcji - ze względu na niewielką ilość danych, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, oskarżanie Partii o rażące naruszenie prawa nie jest uzasadnione - nadmiernie radykalne, wobec udzielenia informacji, wniesiono o nie wymierzanie Partii kary grzywny. Wedle ustaleń Sądu na dzień rozpatrzenia sprawy wobec braku realizacji żądania Wnioskodawcy, Partia nie wydała decyzji ani nie udostępniła informacji (tak pismo Sądu k. 25 oraz brak odpowiedzi). Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 1 19’pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego ; aktu lub nie dokonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy zostanie ona udostępniona - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź organ nie dysponuje w ogóle żądaną informacją, powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji. W rozpatrywanym przypadku poza sporej jest stan faktyczny w jego istotnych dla danej sprawy elementach. -Wnioskodawca\ źwrócił się mianowicie do Partii o . udostępnienie określonych informacji, nie udzielono mu jej jednak w terminie 'J - określonym art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji, ani też nie wydano decyzji odmownej, Partia jest generalnie obowiązana do udzielenia informacji publicznej wobec treści art. 4 ust. 2 in fine ustawy o informacji. W realiach niniejszej sprawy trafny jest zarzut pozostawania przez organ w bezczynności przy rozpatrywaniu konkretnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jego przedmiotem była informacja, którą Partia posiada i generalnie nie kwestionuje, że ma ona charakter publicznej. W danym zakresie trafne są przywołane wcześniej wywody skargi, wraz z powołanymi poglądami judykatury i doktryny. Ich powtarzanie byłoby bezzasadne. Partia wskazywała jedynie, że w pewnym zakresie informacje z wyciągów z rachunków partii politycznej nie stanowią udostępnianej informacji publicznej. Wiąże to z potrzebą opracowania tych danych - aby wyodrębnić możliwe do udostępnienia. Ma to jednak wyłącznie znaczenie w kontekście ewentualnego przetworzenia informacji, zaś wykracza poza granice niniejszej sprawy - ewentualnej bezczynności Partii. Z kolei, gdy strona występuje o informację przetworzoną, podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznej winien wezwać wnioskodawcę do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego za tym przemawiającego, a - o ile nie zostanie on wywiedziony - wydaje decyzję odmowną, w myśl art 16 ust. 1 ustawy o informacji (tak: wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1061/17 - dostępny w CBOSA). Analogicznie - w drodze decyzji - ogranicza się dostęp do informacji publicznej, o ile naruszałoby to np. dobra wskazane w art. 5 ust. 2 ustawy o informacji. Jeżeli więc - wedle Partii, jak to wynika z odpowiedzi na skargę - ograniczenie dostępu do żądanej informacji może być uzasadnione także wobec określonych regulacji normatywnych, dotyczących ochrony pewnych dóbr, rozstrzygnięcie w danym przedmiocie musi nastąpić w drodze decyzji. W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że organ nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał w sprawie decyzji odmownej. Wskazano jedynie Wnioskodawcy, że dla udostępnienia informacji wymaga ona - w ocenie Partii - przetworzenia, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o informacji, i wezwano do wykazania warunku stanowionego daną regulacją. Polemizował z tym Wnioskodawca, kwestionując potrzebę wykazywania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanych informacji. Jednocześnie Partia stosowną informacją dysponuję, lecz jej nie udostępniła ani nie wydała decyzji odmownej. Uzasadnia to konstatację, że pozostaje ona w bezczynności oraz zasadność zobowiązania Partii przez Sąd do rozpatrzenia wniosku. Bezczynność Partii winna być kwalifikowana w rozpatrywanym przypadku, jako mająca charakter rażący. W pełni zasadne są w tym zakresie wywody Wnioskodawcy w skardze. Wobec poprzedniego ich zreferowania powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną. Należy jedynie dodać, że o rażącym charakterze bezczynności świadczy zarówno znaczna zwłoka przy podjęciu wymaganych czynności - udzielenia informacji bądź wydanie decyzji odmownej - do dnia wniesienia skargi przez Wnioskodawcę, lecz także trwanie bezczynności po tym terminie - do dnia rozpoznania sprawy (9 maja 2022 r.). Gdyby nawet uznać, że Partia nie musi dysponować w pełni profesjonalną obsługą prawną w zakresie działalności, niestanowiącej jej podstawowych zadań (udostępnianie informacji publicznej), tym niemniej powinność wydania decyzji odmownej - w razie nieudostępnienia posiadanej informacje publicznej - podkreślano v w samej skardze. Słusznie też podnosi Wnioskodawca, że działająca tak wiele lat na scenie politycznej partia, powinna generalnie dysponować wiedzą o podstawowych regułach procedowania z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. Oczekiwanie takie jest też w pełni uzasadnione wobec głównych celów realizowanych przez partie polityczne, w tym udział w procesach prawotwórczych. W takiej sytuacji zasadne było wymierzenie grzywny - w stosunkowo zresztą nieznacznej wysokości, wobec przewidywanej ustawowo kwoty maksymalnej - mając na uwadze funkcje prewencyjne danej sankcji, przy uwzględnieniu jednak, że realizacja zadań publicznych w postaci udostępnienie informacji w zakresie wymaganym ustawą, nie należy do podstawowych zadań partii politycznej. Powinna ona jednak dokładać także w danym zakresie należytej staranności. Z kolei poza granicami niniejszej sprawy - w przedmiocie bezczynności - jest to, czy żądana informacja stanowi w istocie przetworzoną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji. Mogłaby być to rozważane przez Sąd wyłącznie w razie wydania - z przywołaniem danej okoliczności - decyzji odmownej a później jej zaskarżenia. Wymierzając grzywnę Sąd miał więc także na względzie, że uchybienie - przez Partię obowiązkowi wydania decyzji - wobec nie uwzględnienia żądania Wnioskodawcy - zamykało okresowo możliwość kwestionowania danego stanowiska przed sądem administracyjnym. W tym kontekście uchybienie podstawowym regułom ma istotne znaczenie z perspektywy interesu Wnioskodawcy. Z powyższych względów - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w pkt 1 - 3 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono jak w pkt 4 sentencji - w myśl art. 200 powyższej ustawy - uwzględniając uiszczony wpis od skarg. ----------------------- Sygn. akt II SAB/Wa 2/22 # Sygn. akt II SAB/Wa 2/22 Sygn. akt II SAB/Wa 2/22 # Sygn. akt II SAB/Wa 2/22