III SAB/Gl 94/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. A. C. – dalej skarżący- pismem z dnia 07.02.2021r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. – dalej organ, PINB - o udostępnienie informacji publicznej dot. pozwolenia na rozbudowę budynku na nieruchomości nr [...], [...] w związku z próbą ustalenia przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością nr [...], a nr [...]. We wniosku wskazał, iż w części południowej wymienionej nieruchomości ściana budynku na całej długości została wyburzona i postawiona od zera zamiast jej nadbudowy, w związku z czym pojawiły się wątpliwości odnośnie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami. W związku z udzielonym przez PINB pozwoleniem na te działania, skarżący zwrócił się o informacje co do wskazania różnic pomiędzy istniejącym budynkiem na nieruchomości Nr [...], a aktualnie nadbudowanym/odbudowanym. Zaznaczył, iż jest zainteresowany informacjami dot. odbudowanym od zera budynkiem w części południowej. Prosił o wskazanie ile ma on metrów długości i szerokości więcej, w porównaniu do stanu przed odbudową. Jednocześnie, na podstawie art. 14 ust. 1 powołanej ustawy, wniósł o udostępnienie powyższych informacji drogą e-mail i pocztą listownie. Pismem z dnia 16.02.2022r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi, iż na wskazaną w zapytaniu inwestycję inwestor uzyskał decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 27.03.2013 r. (zmienioną w zakresie Inwestora decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 24 marca 2014 r.) o pozwoleniu na rozbudowę wraz z nadbudową i przebudową budynku usługowo - mieszkalnego oraz zabudowań gospodarczych w M. przy ul. [...] - działki nr: [...], [...], [...]. Podkreślił, że w zatwierdzonej dokumentacji projektowej ww. inwestycji na str. 44 na rys nr "II - inwentaryzacja rzut piwnicy i parteru’’ szerokość ww. budynku od strony ul. [...] określona jest jako 10,66 m. Ponadto w zatwierdzonej dokumentacji projektowej ww. inwestycji na str. 45 na rys nr "12 - inwentaryzacja piętra'’’ szerokość strony przeciwnej ww. budynku określona jest przez wymiary częściowe 4,37 m, 1,93 m, 2,70 m oraz na rysunku nie podano jednej części wymiarowej zewnętrznej. Jednocześnie na str. 16 ww. dokumentacji na rys nr "02 - rzut parteru’’ szerokość ww. budynku od strony ul. [...] określona jest jako 11,04 m. Jednocześnie szerokość na tym samym rysunku od strony przeciwnej określona jest jako 8,67 m. Ponadto na zatwierdzonej dokumentacji projektowej ww. inwestycji na str. 44 na rys nr "II - inwentaryzacja rzut piwnicy i parteru" długość obiektu jest częściowo określona przez wymiary wewnętrzne. Nie podano całościowego wymiaru zewnętrznego. Natomiast na str. 16 ww. dokumentacji na rys nr "02 - rzut parteru" długość od strony działki nr [...] ze względu na załamany kształt budynku podana jest w kilku wymiarach tj. : 1,01 m + 5,19 m + O, 3 m + 7,13 m + 9,81 m + 0,45 m + 0,15 m. Dodał organ, iż na str. 47 na rys nr "14 - inwentaryzacja przekrój A-A" wysokość wewnątrz ww. budynku od poziomu 0,00 do krokwii w kalenicy jest podana jako 6,57 m + 4 m, co wynosi razem 10,57 m. Jednocześnie na str. 21 ww. dokumentacji na rys nr "07 - przekrój A-A" wysokość ww. budynku od poziomu 0,00 do kalenicy określona jest jako14,39. Jednocześnie zaznaczył, iż zgodnie z treścią wyroku WSA w Opolu z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt: II SAB/Op 40/16 "nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Zatem, w sytuacji braku informacji oraz w wypadku gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, w drodze pisma informującego, będącego odpowiedzią na wniosek, co uwalnia organ od zarzutu bezczynności. " W skardze do WSA w Gliwicach skarżący postawił organowi zarzut bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 1) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, oraz udostępnieniu informacji innych od objętych zakresem zrealizowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, 2) art 66 § 1, § 2, § 3, art. 65 § 1, § 1a, art. 7 B, art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "KPA") w związku, z częściowym udostępnieniem informacji publicznej przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w M., który świadomie i umyślnie w trakcie sporządzania odpowiedzi na podanie o udostępnienie informacji publicznej przyjął stanowisko, że nie jest właściwy do dalszej odpowiedzi i nie musi stosować się do przepisów prawa w celu pełnej odpowiedzi i woli być bezczynny, gdyż wg interpretacji organu usprawiedliwia go wyrok sądu administracyjnego. W ocenie skarżącego część udzielonej odpowiedzi została zredagowana w sposób nie zrozumiały, nie precyzyjny, miejscami nie mający związku z zadanym pytaniem, oraz wymijający . Wobec powyższego wniósł o: 1) zobowiązanie organu do ponownej prawidłowej i pełnej odpowiedzi odnośnie jego wniosku w zakresie informacji publicznej w sposób czytelny, oraz zrozumiały , 2) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącego treść otrzymanego pisma jest nie czytelna, nic nie zostało określone wprost, ani wytłumaczone, czy też wyjaśnione z czego wynika, zwłaszcza od którego roku, gdzie zdaniem skarżącego informacja powinna być sporządzona w języku zrozumiałym dla osoby nie posiadającej wyspecjalizowanej wiedzy z zakresu pytania podczas, gdy skarżący jedynie chciał się dowiedzieć jakie są różnice wymienionego we wniosku budynku przed odbudową oraz po. Wskazał przy tym, iż na Ortofotomapach w zasobach poglądowych GEOPORTAL 2 widać ten budynek przed odbudową, oraz po w związku z czym doszło więc tylko do częściowego oraz wymijającego udostępnienia informacji publicznej. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, udzielił wyłącznie częściowej odpowiedzi. W związku z czym w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została zrealizowana, organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z art. 21 u.d.i.p. stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim podmiotowy i przedmiotowy, a wynikający z przepisów prawa obowiązek działania i podjęcia stosownego działania, a dopiero później, że obowiązku tego, w nakazanym terminie, organ nie wypełnia. Od niedziałania organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności ( wyrok NSA z 11.09.2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12; wyrok WSA w Szczecinie z 28.04.2011 r., sygn. akt II SAB/Sz 19/11, wszystkie powołane: orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem jednak wykluczenia zarzutu bezczynności jest to by stosowne działanie podjęte było w wymaganym u.d.i.p. terminie i formie. W tego rodzaju sprawach, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Realizując powinności wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ podejmuje dwojakiego rodzaju działania, a to załatwia sprawę w drodze czynności materialno-technicznej lub wydając decyzję. Czynnością materialno-techniczną (pismem) udziela żądanej informacji lub informuje o tym, że: wniosek nie znajduje oparcia w przepisach prawa, żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ nie jest w posiadaniu informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania (np. BIP i itp.), nie ma podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Decyzję natomiast wydaje w przypadku: odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na przesłanki ograniczające dostępność; odmowy udostępnienia informacji przetworzonej z powodu nie wykazania interesu publicznego; umorzenia postępowania, jeżeli wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji stosownie do art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Istotną jest również treść art. 13 u.d.i.p. w myśl którego udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. (ust. 2). Jak wynika z akt niniejszej sprawy skarżący wnioskiem z dnia 7 lutego 2022r. wystąpił do PINB w M. o udostępnienie informacji publicznej przez podanie " jakie są różnice pomiędzy istniejącym kiedyś budynkiem na nieruchomości nr [...], a tym aktualnie nadbudowanym rozbudowanym. Przede wszystkim skarżący zainteresowany był informacjami dot. odbudowanego od zera budynku w części południowej, ile ma metrów długości i szerokości więcej niż w porównaniu do stanu przed odbudową . PINB powołując się na ustawę z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429) poinformował skarżącego szczegółowo o danych technicznych wynikających z dokumentacji projektowej będącej w jego dyspozycji wynikającej z pozwolenia na budowę na rozbudowę wraz z nadbudową i przebudową budynku usługowo mieszalnego oraz zabudowań gospodarczych w M. ul [...] działki nr [...], [...], [...] . Jednocześnie w końcowej części pisma poinformował, iż nie dysponuje informacją w żądanym zakresie. Wskazał powołując się na wyrok WSA w Opolu, iż prawo do dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu co w odniesieniu do postawionego pytania nie zachodzi w odniesieniu do organu. Dalej podał, iż brak takiej informacji w posiadaniu organu przeczy stanowi jego bezczynności. ( vide pismo z 16 lutego 2022r). Zdaniem Sądu, powyższa odpowiedź udzielona przez PINB w M. przeczy stanowi bezczynności w sprawie i świadczy o prawidłowej reakcji na wniosek i nie stanowi o naruszeniu prawa. W świetle art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznych dotyczy wyłącznie takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest zatem to, czy podmiot będący adresatem wniosku dysponuje danymi informacjami. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną do rozpatrzenia żądania (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 127/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wówczas to organ powinien odpowiedzieć pisemnie na wniosek, wskazując powody nieudzielenia żądanych informacji. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu danych objętych wnioskiem uwalnia podmiot zobowiązany od zarzutu bezczynności w sprawie, albowiem z oczywistych względów nie można oczekiwać udostępnienia danych, którymi podmiot ten nie dysponuje. Dodać należy, iż rozpatrujący wniosek skarżącego z dnia 7 lutego 2022r. był związany jego treścią i nie był zobowiązany ani uprawiony do jego modyfikacji lub uściślania, a w szczególności wytwarzania informacji, o którą wnioskowano. Na gruncie badanej sprawy podmiot zobowiązany powiadomił skarżącego o sposobie załatwienia wniosku, pismem z dnia 17 lutego 2022 r. Nie odmówił udostępnienia informacji publicznej, a zatem nie miał podstaw do wydawania w tym przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Nie sposób bowiem utożsamiać nieudzielenia informacji z powodu braku jej posiadania z odmową jej udostępnienia. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej przewidziana jest wyłącznie dla sytuacji, gdy informacja publiczna jest w dyspozycji podmiotu zobowiązanego, ale nie może być udzielona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej określonych w art. 5 u.d.i.p. (tj. ze względu na prywatność osoby fizycznej, tajemnicę przedsiębiorcy, ochronę informacji niejawnych czy innych tajemnic ustawowo chronionych), bądź ze względu na niespełnienie przez wnioskodawcę warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (niewykazanie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego). Tymczasem PINB wnioskowanych danych nie udostępnił, gdyż jak wskazał w piśmie i odpowiedzi na skargę ich nie posiadał, zatem załatwienie wniosku mogło odbyć się tylko poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o powyższym. Niewątpliwie PINB po myśli art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowiącego, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Wystarczającym bowiem do uznania podmiotu jako zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym. Spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej ( por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r. III OSK 906/21). W konsekwencji, PINB wykonując zadania publiczne wynikające z przepisów prawa budowalnego jak chociażby sprawdzenie zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Istotnym dla oceny bezczynności w niniejszej sprawie jest jednak to czy organ dysponował żądaną przez stronę informacją publiczną. Na gruncie badanej sprawy organ pismem z dnia 16 lutego 2021r . jak już nadmieniono- w końcowej części pisma powołując się na wyrok WSA w Opolu, wskazał, iż nie dysponuje taką informacją co skutkowało brakiem odpowiedzi na zadane pytanie. Powyższe działanie oznacza, iż w istocie organ odmówił udzielenia żądanej informacji jakkolwiek nie uczynił tego w sposób precyzyjny. Wskazał bowiem, iż prawo do dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu co w odniesieniu do postawionego pytania nie zachodzi w odniesieniu do niego. Sąd akceptuje stanowisko organu przyjęte w sprawie co do nieposiadania prze zeń żądanej informacji, a w konsekwencji braku możliwości jej w udzielenia w zakresie wskazanym w piśmie z 07.02.2021 r. co do wskazania różnic pomiędzy istniejącym budynkiem na nieruchomości nr [...], a aktualnie odbudowanym. Podanie danych technicznych ile ma odbudowany od zera budynek od części południowej, a konkretnie wskazanie ile ma metrów długości i szerokości więcej nowo wybudowany budynek, w porównaniu do stanu przed odbudową nie leżało w możliwościach faktycznych organu, jego zasobach związanych z posiadaną wiedzą o historycznych wartościach w zakresie konkretnych wymiarów budynku związanych z nieistniejącą już nieruchomością nr [...]. PINB nie jest z mocy prawa zobowiązany do posiadania czy przechowywania takich informacji. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowią, iż PINB jako organ nadzoru budowlanego ma do wykonania zadania nadzoru budowlanego (art. 80 ust 2 pkt 1) a do jego obowiązków należy :1) nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: a) zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, b) warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, c) zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, d) właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, e) stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych wyrobów zgodnie z art. 10; 2) wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą; 2a) współpraca z Prezesem Krajowego Zasobu Nieruchomości w realizacji zadań określonych w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości; 2b) nadzór nad użytkowaniem elektrowni wiatrowych w zakresie oceny stanu technicznego tych elektrowni. Tym samym PINB nie dysponując historycznymi danymi projektowymi dot. nieruchomości wyburzonej nie mógł spełnić żądania strony w zakresie przez nią wskazanym. Nie mógł podać informacji w zakresie różnic co do szerokości i długości odbudowanego budynku na nieruchomości nr [...] w części południowej w porównaniu do stanu sprzed odbudową. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona, stad orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.