II SA/Rz 1860/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] października 2021 r. nr [...]. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 3 listopada 2021 r. nr SKO.4111.1284.2426.2021, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z dnia 4 października 2021 r. nr MGOPS.5212.51.2021 o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 9 września 2021 r. JM (dalej: "skarżący") zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jego niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem - SM. Decyzją z dnia 4 października 2021 r. nr MGOPS.5212.51.2021 Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. W podstawie prawnej powołano art. 17, art. 20, art. 23 ust. 1-3 i ust. 4, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 zwana dalej w skrócie u.ś.r.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 15 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; zwana dalej w skrócie k.p.a.). Organ l instancji podał, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] SM na stałe zaliczono do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stwierdzono też, że nie da się określić od kiedy istnieje niepełnosprawność u ojca skarżącego, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 9 lipca 2021 r., czyli od 90 roku życia. Skoro niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej, to w realiach opisywanej sprawy zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust, 1b u.ś.r. Skarżący w odwołaniu podał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z Konstytucją RP, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie decyzją z dnia 3 listopada 2021 r. nr SKO.4111.1284.2426.2021 utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Burmistrza Miasta [...]. Kolegium wyjaśniło, że w świetle wskazanego przez skarżącego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, niespełnienie przesłanki odnośnie daty powstania niepełnosprawności, wskazanej w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie może być wyłączną podstawą do odmowy przyznania skarżącej świadczenie pielęgnacyjnego. Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika jednak, że skarżący legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o trwałej i całkowitej niezdolności do pracy, a ponadto pobiera rentę. Z tego względu skarżący nie może skutecznie ubiegać się o jakąkolwiek pracę lub jej wykonywać, co oznacza, że nie może podejmować lub zrezygnować z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący wniósł o poddanie kontroli Sądu zaskarżonej decyzji i podał, że stan jego zdrowia nie wyklucza możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem i matką. Skarżący jest jedyną osobą, która może podjąć się tego rodzaju opieki. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy ocenie legalności zaskarżoną decyzję w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z przyczyn, które uwzględniono z urzędu wobec treści art. 134 P.p.s.a. Stan faktyczny ustalony przez organy Sąd uznaje za prawidłowy, a to oznacza, że zaistniały podstawy do rozpoznania skargi. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że przeszkodą w przyznaniu wnioskowanego świadczenia jest art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie wtedy, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia - oraz okoliczność, że ze złożonej dokumentacji wynika, że niepełnosprawność ojca skarżącego powstała w 90 roku życia. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że również matka skarżącego - MM dysponuje znacznym stopniem niepełnosprawności, co potwierdza orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w którym podano, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 31 sierpnia 2021 r. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela tę ocenę prawną wyrażoną przez SKO - o niemożności upatrywania w treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. bezwzględnej przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącemu, jako synowi dorosłej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki. W tym zakresie organ II instancji trafnie powołał się na wyrok z 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13 (OTK-A 2014, Nr 9, poz. 104), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W świetle tego orzeczenia organy administracji publicznej nie powinny brać pod uwagę tego, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki została stwierdzona dopiero w dorosłym życiu (po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Sąd w niniejszym składzie akceptuje, obecnie praktycznie jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, pojmujących konsekwencje prawne zakresowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r., jako niemożność upatrywania w treści tego przepisu przeszkody dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność stwierdzona została po ukończeniu 18 czy 25. roku życia. Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z modelem i funkcją ochrony praw jednostki, realizowaną przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencje do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu. Zasygnalizowanie w uzasadnieniu wyroku TK potrzeby działań legislacyjnych ma charakter postulatywny, a nie normatywny (wiąże sentencja wyroku). Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w pkt 8 uzasadnienia jego wyroku, stosowałyby przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dotychczasowym brzmieniu, a ustawodawca nadal nie wykonywałby zaleceń TK - co ma miejsce po dziś dzień - jednostki, których prawa zostały naruszone treścią przepisu, zostałyby pozbawione efektywnej ochrony (por. wyrok WSA z 5 lutego 2020 r., II SA/GI 1373/19 dostępny w cbosa). Natomiast niezasadnie Kolegium zaakceptowało jako podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia brak wymaganego w świetle art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. związku pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącego zatrudnienia, a podjęciem przezeń opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W myśl przywołanego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wymienione w w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 u.ś.r.), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Użyte w cytowanym przepisie pojęcie: "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć jako: "wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej" (art. 3 pkt 22 u.ś.r.). Natomiast ustawodawca nie definiuje już pojęć "niepodejmowania" ani "rezygnacji" tak rozumianego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jest jednak jasne, że o świadczenie pielęgnacyjne może ubiegać się tylko taka osoba niepodejmująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która przynajmniej potencjalnie ma możliwość (zdolność), by zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, w powyższym rozumieniu, podjąć. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, że skarżący JM ma określony umiarkowany stopień niepełnosprawności, który datuje się od 4 marca 2004 r., niepełnosprawność istnieje od urodzenia (decyzja Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] z [...].02.2020 r.) oraz, że pobiera rentę (decyzja ZUS w [...] z [...].04.2021 nr [...]). Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. wynika, że jest trwale i całkowicie niezdolny do pracy. Wbrew pozorom, takiej możliwości (zdolności) nie pozbawia legitymowanie się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy, albowiem nie może zrezygnować z (odpowiednio: nie podejmować) zatrudnienia w okolicznościach opisanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. tylko osoba niezdolna do jakiejkolwiek (bez żadnych wyjątków) pracy (por. wyrok WSA z 25.02.2021 r., II SA/Sz 1027/20, cbosa). Problematyką tą zajmowały się też wojewódzkie sądy administracyjne. Przyjęto, że inaczej niż przy przesłance "rezygnacji z zatrudnienia" - dla oceny istnienia prawnie relewantnego związku pomiędzy (dalszym) "niepodejmowaniem zatrudnienia", a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym krewnym, istotne znaczenie ma nie to, z jakiego powodu zakończył się ostatni okres zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) opiekuna i od kiedy nie pozostaje on już w zatrudnieniu, lecz to, z jakiego powodu ów opiekun nadal nie podejmuje zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w czasie sprawowania opieki na niepełnosprawnym podopiecznym i ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne - czy właśnie w związku ze sprawowaniem tej opieki, czy może z innej przyczyny (patrz wyroki: WSA w Krakowie z 11 marca 2020 r, III SA/Kr 3/20; WSA w Poznaniu z 22.10.2021, IV SA/Po 729/21; WSA w Gliwicach z 19.01.2022 r" II SA/GI 1319/21; wszystkie dostępne w cbosa). Sąd w składzie orzekającym aprobuje i w rozpoznawanej sprawie zastosował powyższe poglądy. W uzasadnieniu ww. wyroków sądy administracyjne wskazywały zasadniczo na orzecznictwo Sądu Najwyższego, poniżej. Zgodnie z poglądem ugruntowanym już w orzecznictwie Sądu Najwyższego, przesłanka niezdolności do jakiejkolwiek pracy - warunkująca orzeczenie całkowitej niezdolności do pracy - odnosi się do każdego zatrudnienia w innych warunkach niż specjalnie stworzone na stanowiskach pracy odpowiednio przystosowanych do stopnia i charakteru naruszenia sprawności organizmu (zob.m.in. wyroki SN: z 8.12.2000 r., II UKN 134/00, OSNAPiUS 2000, nr 15, poz. 369; z 13.10.2009 r., II UK 106/09, LEX nr 558589; z 4.07.2013 r., II UK 403/12, LEX nr 1350309; por. też wyroki SN: z 12.05.2016 r., III UK 143/15, LEX nr 2054487; z 29.11.2016 r" II UK 426/15, LEX nr 2191451), czyli do każdego zatrudnienia w tzw. normalnych (otwartych) warunkach pracy (por. wyrok SN z 1.03.2018 r., I UK 570/16, LEX nr 2486884). Taka wykładnia ma oparcie w art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.; w skrócie "u.e.r.F.U.S."), w myśl którego zachowanie zdolności do pracy w warunkach określonych w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie stanowi przeszkody do orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy. Dlatego osoba uznana za niezdolną do pracy może być zatrudniona w warunkach pracy chronionej, bez utraty statusu osoby niezdolnej do wykonywania jakiejkolwiek pracy (zob. wyrok SA w Poznaniu z 9.08.2018 r., AUa 603/17, LEX nr 2550838). Natomiast w myśl art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573; w skrócie "u.r.z.s.z.o.n.") orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2 u.e.r.F.U.S., jest traktowane na równi z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Potwierdza to definicja legalna "umiarkowanego stopnia niepełnosprawności" zamieszczona w art. 3 pkt 20 u.ś.r., zgodnie z którą pojęcie to oznacza: a) niepełnosprawność w umiarkowanym stopniu w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do II grupy inwalidów. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 5 u.r.z.s.z.o.n.: "Zaliczenie do znacznego albo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności osoby, o której mowa ust. 1 lub 2, nie wyklucza możliwości zatrudnienia tej osoby u pracodawcy niezapewniającego warunków pracy chronionej w przypadkach: 1) przystosowania przez pracodawcę stanowiska pracy do potrzeb osoby niepełnosprawnej, 2) zatrudnienia w formie telepracy". Zasadność sformułowanego wyżej wniosku, że orzeczona wobec danej osoby na podstawie przepisów u.e.r.F.U.S. całkowita niezdolność do pracy - a stosując terminologię u.ś.r.: umiarkowany stopień niepełnosprawności - nie wykluczają sprawowania przez tę osobę opieki nad niepełnosprawnym i ubiegania się z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne, potwierdzają również przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, a mianowicie jej art. 17 ust. 1 a pkt 1 in fine, pkt 2 in fine i pkt 3 in fine u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a in fine u.ś.r. Z przepisów tych wynika bowiem, że dopiero legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - czyli według terminologii u.e.r.F.U.S.: orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji (por. art. 3 pkt 21 lit. b u.ś.r.) - wyklucza z kręgu osób mogących, zdaniem ustawodawcy, sprawować opiekę nad niepełnosprawnym i ubiegać się oświadczenie pielęgnacyjne z tego tytułu oraz skutkuje przejściem tego uprawnienia na inne osoby (zwykle: zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności). Wszystko to prowadzi do wniosku, że sam fakt legitymowania się przez Skarżącego orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy nie mógł uzasadniać odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Oznaczenie tej niezdolności do pracy jako trwałej (czyli nieokresowej) należy odnieść do czasu jej trwania. W orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS nie znalazło się bowiem stwierdzenie o "całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji", co jest równoznaczne ze znacznym stopniem niepełnosprawności i I grupą inwalidzką. Ocena stanu zdrowia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarta w akapicie 1 na str. 3 jest bardzo powierzchowna, dokonana bez analizy przepisów prawa w tym zakresie, co należy odczytać jako naruszenie przepisów prawa materialnego, a to wyczerpuje przesłankę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Organy obu instancji nie kwestionowały, że Skarżący taką opiekę nad swym ojcem sprawuje. Jest przy tym jasne, w świetle zasad doświadczenia życiowego, że potrzeba podjęcia się przez skarżącego sprawowania opieki nad ojcem i matką nie pojawiła się dopiero z chwilą uzyskania przez nich orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, lecz musiała istnieć już wcześniej. Skarżący, mając co najmniej potencjalną możliwość podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (której, jak to już wyżej wskazano, orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności nie wyklucza, ani w teorii, ani w praktyce - por. np. stan faktyczny, w jakim zapadł wyrok WSA z 6 sierpnia 2020 r., IV SA/Po 798/20 cbosa), nie podejmował zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), sprawując jednocześnie opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem, to brak, w ocenie Sądu, dostatecznych podstaw do twierdzenia o braku wymaganego w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. związku, pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem opieki nad ojcem. W konsekwencji organ I instancji - ponownie rozpoznając sprawę w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w niniejszym uzasadnieniu wyroku (art. 153 P.p.s.a.) - uzna, że w tej sprawie nie zachodzą przeszkody do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego dotychczas wywodzone przez ten organ z przepisów art. 17 ust. 1i ust. 1b u.ś.r. W efekcie, w ramach ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, ograniczy się do sprawdzenia, czy stan faktyczny sprawy, nie uległ zmianie, a opieka jest nadal sprawowana, przy ustaleniu, że prawo do renty zostało zawieszone. Stosownie do poczynionych ustaleń podejmie właściwe rozstrzygnięcie, mając na względzie art. 107 § 3 k.p.a. Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 i P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji. ----------------------- # II SA/Rz 1860/21 1 # 5