II SA/Lu 115/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 16 lipca 2021 r. Wójt Gminy Werbkowice odmówił przyznania M. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matka K. F.. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskodawczyni nie spełnia warunku o jakim mowa w art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U z 2020r. poz. 111). Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Tymczasem niepełnosprawność K. F. powstała po 25 roku życia. Zdaniem organu świadczenie nie może zostać przyznane także z powodu pobiera przez stronę zasiłku dla opiekuna. Według art. 17 st. 5 pkt. 1 lit. b) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Powyższe świadczenie zostało przyznane decyzją z dnia 23 marca 2014r. bezterminowo. Po rozpoznaniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 grudnia 2021r. decyzję organu I instancji uchyliło i przyznało jej świadczenie pielęgnacyjne na okres od dnia 1 grudnia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. w wysokości 1.971 zł oraz na okres od dnia 1 stycznia 2022 r. bezterminowo w wysokości 2.119 zł miesięcznie. Kolegium nie zgodziło się z organem I instancji co do przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rzeczywiście matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem Komisji Lekarskiej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 5 lipca 2001 r. o stwierdzeniu stałej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji od 1 maja 2001 r. Kolegium wskazało jednak, że w wyroku z dnia 21 października 2014r. ( K 38/13 ) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 17 ust. 1b w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, ze organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Organ odwoławczy wskazał również, że podstawy do odmowy przyznania świadczenia nie stanowi pobieranie przez stronę zasiłku dla opiekuna, powyższe świadczenie zostało bowiem uchylone na wniosek strony decyzją z dnia 1 grudnia 2021 r. Organ ustalił jednocześnie, że wnioskodawczyni spełnia pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z ustaleń specjalisty pracy socjalnej wynika, że K. F. choruje przewlekle na choroby neurologiczne. Chorobą wiodącą, która utrudnia samodzielne funkcjonowanie jest choroba układu nerwowego - dystonia. Są to zaburzenia ruchowe, ruchy mimowolne powodujące nienaturalne skręcanie i wyginanie różnych części ciała, m.in. skręcanie i odchylanie głowy do tyłu, całkowite zamknięcie powiek, skurcze palców dłoni oraz stóp. Choroba jest niemożliwa do całkowitego wyleczenia, można jedynie łagodzić jej objawy. W chwili obecnej choroba nasiliła swoje objawy. Ponadto matka wnioskodawczyni leczy się również na inne schorzenia. Wymaga pomocy i opieki drugiej osoby w podstawowych czynnościach dnia codziennego tj. m.in. przygotowywaniu posiłków, dbaniu o higienę osobistą, przy ubieraniu i rozbieraniu ze względu na przykurcze mięśni. Opiekę taka sprawuje córka, która od miesiąca mieszka u matki i sprawuje całodobową opiekę. Opiekuje się matką od przeszło 11 lat. Sprawowanie opieki wymaga rezygnacji z pracy zarobkowej. Uzasadniając datę przyznania świadczenia organ wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Według natomiast art. 24 ust.4 ustawy prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności łub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Organ podał, że świadczenie pielęgnacyjne przyznane zostało, począwszy od dnia 1 grudnia 2021 r. tj. od miesiąca w którym organ I instancji za zgodą strony uchylił decyzją o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Z tą datą usunięto bowiem zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna. Ponieważ orzeczenie Komisji Lekarskiej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 5 lipca 2001 r. wydane zostało na stałe, Kolegium uwzględniając brzmienie ww. art. 24 ust. 4 ustawy orzekło o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego bezterminowo. Według obwieszczenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2021 (M.P.2020.1031), świadczenie przysługuje w kwocie 1971 zł miesięcznie, natomiast zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022 (M.P.2021.1021), jego wysokość w 2022r. wynosi 2119 zł W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części dotyczącej zakresu daty początkowej świadczenia. Zdaniem skarżącej świadczenie powinno zostać przyznane od dnia 1 lipca 2021r. a więc od dnia w którym złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wraz z oświadczeniem o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, tym samym dając do zrozumienia organowi, iż od lipca 2021 roku chce uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego "w zamian" za posiadany dotychczas zasiłek dla opiekuna. Skarżąca nie zdecydowała się na skuteczne uchylenie zasiłku jeszcze przed złożeniem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie chciała doprowadzić do ewentualnej sytuacji w której po uchyleniu zasiłku nie otrzymałaby (z jakiegoś niewiadomego powodu) wnioskowanego świadczenia, bo wtedy mogłaby pozostać bez jakiejkolwiek pomocy finansowej ze strony państwa (a trzeba wiedzieć, że po uchyleniu zasiłku nie można ponownie o ten zasiłek wnioskować), więc na to nie mogła sobie pozwolić. Oświadczenie o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, miało umożliwić jej płynne i bezkolizyjne "przejście" z jednego świadczenia (zasiłku dla opiekuna) na drugie (świadczenie pielęgnacyjne), tym bardziej, że kilka lat wcześniej słusznie nabyte prawo do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła poprzez niekonstytucyjne zabiegi ustawodawcy. Oświadczenie dawało organowi pomocowemu możliwość działania w jej słusznym interesie i takiego przeprowadzenia postępowania, aby nie poniosła strat i utrzymała ciągłość pomocy finansowanej udzielanej przez państwo. W ocenie skarżącej Kolegium dokonało zatem błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, z pominięciem treści przepisu art. 27 ust. 5 w ustawy, przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna uzasadnia przyznanie wnioskowanego świadczenia dopiero od następnego dnia po skutecznym uchyleniu decyzji przyznającej jej prawo do zasiłku (tj. od 1 grudnia 2021r.). W efekcie nieprawidłowych działań obu organów została pozbawiona należnego świadczenia pielęgnacyjnego za kilkumiesięczny okres, co jest niezrozumiale i nie do zaakceptowania. Odpowiadając skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stanowisko organu odwoławczego kwestionującego zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ) według którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, jako podstawę odmowy przyznania świadczenia jest oczywiście słuszne. Tak jak wskazało Kolegium Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (t K 38/13 ) uznał przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie już wyrażano ocenę, że skutkiem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego winno być pomijanie przez organy administracji, przy rozpoznawaniu wniosków o świadczenie pielęgnacyjne, tej części omawianego przepisu, którą Trybunał uznał za niezgodną z Konstytucją. Innymi słowy, wskutek powyższego orzeczenia art. 17 ust. 1b ustawy nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ( m.in. wyroki NSA z dnia 18 listopada 2015 r. I OSK 1668/14, dnia 6 lipca 2016 r. I OSK 223/16, 2 sierpnia 2016 r. I OSK 923/16 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). W gruncie rzeczy również skarżąca zgadza się z tą postawą, podobnie zresztą, co jasne, z wywodami organu co do spełnienia warunków o jakich mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, uzasadniających przyznanie samego świadczenia. Spór koncentruje się natomiast wyłącznie na dacie, od której świadczenie pielęgnacyjne winno zostać przyznane, a to z uwagi na zbieg świadczenia z zasiłkiem na opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, który był ustalony decyzją Wójta Gminy Fajsławice z dnia 23 czerwca 2014r. obowiązującą w momencie ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Polemika skarżącej z organem jest konsekwencją art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy według którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z kolei natomiast stosownie do art. 27 ust. 5 ustawy w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z przepisów tych jasno wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W wyroku z dnia 19 maja 2022r. ( I OSK 1390/21 opubl. w CBOSA ), odnoszącego się do specjalnego zasiłku opiekuńczego, Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do wspomnianych przepisów zaznaczył, że w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy jest zatem brak uprawnienia do otrzymywania konkurencyjnego świadczenia. Aby więc świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia, to jest wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek. Sąd zwrócił uwagę, że na mocy art. 16 § 1 kpa ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu organ, podobnie zresztą jak i Sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. Dopiero zatem wydanie przez organ decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej specjalny zasiłek dla opiekuna (a nie złożenie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o warunkowej rezygnacji z prawa do otrzymywanego specjalnego zasiłku opiekuńczego i wyborze świadczenia korzystniejszego) - wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy w postaci posiadania prawa do zasiłku dla opiekuna. Co oczywiste teza ta ma zastosowanie również w sytuacji ustalonego jak w przypadku skarżącej zasiłku dla opiekuna. Skarżącej zasiłek ten został przyznany decyzją z dnia 23 czerwca 2014. , od dnia 15 maja 2014 r bezterminowo. Została ona uchylona decyzją Wójta Gminy Werbkowice z dnia 1 grudnia 2021r. na podstawie art. 155 kpa. na skutek wniosku skarżącej z 1 grudnia 2021r. Skoro zatem dopiero od dnia 1 grudnia 2021r. skarżąca nie już ma prawa do zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad matką organ mógł jej przyznać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od dnia 1 grudnia 2021 r. na czas nieokreślony. Jak wskazał natomiast NSA nie ma natomiast prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu wnioskowanego świadczenia od miesiąca złożenia wniosku, w tej sprawie od 1 lipca 2021r. do 1 grudnia 2021r. w sytuacji, gdy skarżącej w tym okresie przysługiwał zasiłek dla opiekuna, wykluczający możliwość jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również w wyroku 8 lutego 2022r. ( I OSK 1029/21 opubl. w CBOSA ). Sąd zwrócił uwagę, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, organ obowiązany jest poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawowe prawo wyboru świadczenia. Poszukiwanie owych rozwiązań musi się jednak odbywać w granicach obowiązujących norm prawa (tak wyrok NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 210/21). Warunkiem jest również, aby nie doszło do kumulatywnego pobierania konkurencyjnych świadczeń. Sąd odnosząc się do oświadczeń wnioskodawczyni, że "w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, z dniem jej wydania wnosi o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego" oraz z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, zauważył, że nie doszło jednak do wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne przez upływem okresu, na jaki przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy. W konsekwencji właściwy organ nie uchylił również decyzji przyznającej ten zasiłek, skoro okres jego pobierania upłynął przed wydaniem decyzji, z datą wydania której skarżąca zrezygnowała z dotychczasowego świadczenia. W tych okolicznościach organ odwoławczy ani nie był właściwy do uchylania decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, ani nie miał podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku, albowiem w tym okresie pozostawała w mocy decyzja przyznająca świadczenie konkurencyjne, do której uchylenia nie był właściwy. Skoro zatem w dacie orzekania przez organ odwoławczy, w okresie od złożenia wniosku skarżąca miała uprawnienie do konkurencyjnego świadczenia i je faktycznie pobierała, to zaistniała w tym okresie przesłanka negatywna do przyznania żądanego świadczenia, o jakiej mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy. Uwzględnienie wniosku było możliwe dopiero po utracie uprawnienie do świadczenia konkurencyjnego. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu o możliwości kompensowania świadczeń i wypłaty wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami. Powołując się na dotychczasowe orzecznictwo wskazał, ze wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Analogicznie należy przyjąć w przypadku zbiegu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z przysługującym skarżącej zasiłkiem dla opiekuna. Również w rozpoznawanej sprawie należy zauważyć, że to organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości decyzję odmowną organu I instancji i orzekł o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 grudnia 2021r. Właśnie dlatego, że Wójt Gminy Werbkowice uchylił z dniem 1 grudnia 2021r. na podstawie art. 155 kpa własną decyzję w sprawie ustalenia skarżącej zasiłku dla opiekuna, do czego organ odwoławczy nie był uprawniony. Przepis art. 155 kpa przewiduje, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał. Zgodnie z definicją z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych , ilekroć w ustawie jest mowa o organie właściwym – oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Kolegium nie mogło być zatem uznane za organ właściwy. Dopiero zatem z datą uchylenia przez właściwy organ decyzji o ustaleniu zasiłku dla opiekuna, Kolegium mogło przyznać skarżącej świadczenie pielęgnacyjne. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2022r. poz.329 ) skargę należało oddalić.