I OSK 1668/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 641/13 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 641/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C., Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], odmówił przyznania M. M. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem J. M. Powołał się na przepisy art. 17 ust. 1 oraz ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Stwierdził, że zgodnie z art. 128 K.r.o., między małżonkami nie istnieje obowiązek alimentacyjny. Brak jest więc podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dodał, że świadczenie nie przysługuje również z tego powodu, że niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powinna powstać nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, nie później niż do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy). Z przedłożonych orzeczeń nie wynika, aby niepełnosprawność J.M. powstała we wskazanym okresie życia. W odwołaniu M. M. podniosła, że niepełnosprawność męża powstała przed ukończeniem 18 roku życia. Wskazała, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2012 r. miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium przyjęło, że wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji, pomiędzy małżonkami występuje obowiązek o charakterze alimentacyjnym. Z załączonych do akt sprawy dokumentów lekarskich nie wynika jednak, by niepełnosprawność męża wnioskodawczyni powstała przed ukończeniem przez niego 18 roku życia, czego wymaga art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Okoliczność, że mąż strony w wieku 4 lat życia przebył dwie operacje z powodu dysplastycznego zwichnięcia stawu biodrowego, co potwierdza zaświadczenie lekarskie z dnia 15 lutego 2013 r., nie świadczy o spełnieniu wskazanej wyżej przesłanki ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji zasadnie odmówił przyznania świadczenia. M. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zarzuciła, że decyzja ta jest dla niej bardzo krzywdząca i niesprawiedliwa. Podkreśliła, iż lekarz specjalista wystawił wspomniane przez Kolegium zaświadczenie z dnia 15 lutego 2013 r., po zapoznaniu się z dokumentacją lekarską, z której wynikało, że staw biodrowy męża został zwichnięty przy porodzie. Oznacza to, zdaniem skarżącej, że niepełnosprawność jej męża powstała w dniu jego urodzin. Skarżąca zarzuciła ponadto, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, które stanowiły podstawę decyzji organów obu instancji, nie obowiązywały w dacie złożenia przez nią wniosku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przypomniał, że skarżąca domagała się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku opieką nad osobą niepełnosprawną. W rozpoznawanej sprawie mają zatem zastosowanie przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Wskazał, że myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Sąd ustalił, że mąż skarżącej J. M., urodzony w dniu 6 lipca 1956 r., jest aktualnie osobą całkowicie niezdolną do pracy i do samodzielnej egzystencji, okresowo do 31 marca 2016 r. (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 8 marca 2013 r.), co jest równoznaczne z legitymowaniem się przez niego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 3 pkt 21 lit. "b" ustawy). Przedmiotem sporu jest natomiast spełnienie przez męża skarżącej warunku powstania tej niezdolności przed ukończeniem przez niego 18. roku życia, zgodnie z art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie wnioskowanego przez skarżącą świadczenia. Mąż skarżącej, orzeczeniami właściwych komisji lekarskich ZUS z dnia: - 1 marca 1976 r., 4 maja 1977 r., 12 września 1991 r., 11 października 1993 r. – był zaliczany do III grupy inwalidów okresowo, - 30 listopada 1993 r., 16 listopada 1995 r. – był zaliczany do II grupy inwalidów na trwałe. Sąd podkreślił, że w myśl powołanego art. 3 pkt 21 lit. "d" ustawy, orzeczenie o zaliczeniu danej osoby do II bądź III grupy inwalidów nie daje podstaw do stwierdzenia, że osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W takim przypadku wymagane jest posiadanie orzeczeniem o zaliczeniu do I grupy inwalidów. Oznacza to, że J. M. nie był osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym przed ukończeniem przez niego 18. roku życia, to jest przed dniem 6 lipca 1974 r. Nie została zatem spełniona przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy. Przepis ten stanowi expressis verbis, że warunkiem przyznania tego świadczenia jest powstanie "niepełnosprawności", bez wskazania stopnia tej niepełnosprawności. Stosując dyrektywy wykładni celowościowej i funkcjonalnej trzeba jednak uznać, że przesłanka ta nie odnosi się do jakiegokolwiek stopnia niepełnosprawności, lecz do niepełnosprawności w stopniu znacznym. Dopiero bowiem powstanie tego stopnia niepełnosprawności skutkuje koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skarżącej, powołane przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy obowiązywały – we wskazanym wyżej brzmieniu – w dacie złożenia przez nią wniosku, to jest w dniu 26 marca 2013 r. W dniu 1 stycznia 2013 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 205, poz. 1212) nowelizująca te przepisy. W dniu złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia obowiązywały już więc wspominane przepisy, a obowiązkiem organów administracji było ich zastosowanie. Z zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji i art. 6 K.p.a. wynika bowiem, że organy administracji publicznej mają obowiązek stosowania przepisów obowiązujących w dacie orzekania przez te organy. Sąd zauważył, że jedynie, na mocy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej, w okresie do dnia 30 czerwca 2013 r. osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowały prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości, o ile spełniały warunki określone w przepisach obowiązujących przed 1 stycznia 2013 r. Decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych, wygasły z mocy prawa w dniu 1 lipca 2013 r. Jako niezasadne Sąd określił również pozostałe zarzuty skarżącej. Decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną. Oznacza to, że w razie niespełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w ustawie, warunkujących ustalenie prawa do tego świadczenia, organy administracji nie mogą go przyznać, kierując się względami słuszności bądź zasad współżycia społecznego. Skargę kasacyjną złożyła M. M., reprezentowana przez adwokata wyznaczonego z urzędu. Zaskarżyła wyrok sądu w całości. Na mocy art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skargę oparła na podstawie: naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie : - art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), przez wydanie wyroku bez podstawy prawnej, albowiem w dacie wyroku nie obowiązywały te przepisy; - art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), przez zastosowanie przepisów z daty ustalania prawa, podczas gdy powinien był zastosować przepisy z daty powstania prawa. Wskazując na powyższe podstawy na podstawie art. 176 P.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy niniejszej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należało uwzględnić. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Od razu zauważyć należy, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Materialną podstawę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem J. M., na okres po 31 marca 2013 r., stanowił przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Przepis ten nie został wskazany w podstawie kasacji. Konieczne jest jednak rozważenie zasadności posłużenia się normą zawartą w tym przepisie. W sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji i uwzględnić wyrok Trybunału, nie będąc związany treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. (patrz: uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, ONSA i wsa 2010/2/16). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (patrz: OTK-A 2014/9/104). Uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do nie tylko do uchylenia zaskarżonego wyroku, ale także do zastosowania art. 188 P.p.s.a. Naruszenie ma charakter materialnoprawny. Możliwe jest zatem uchylenie również zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja odmownej decyzji organu pierwszej instancji. W konsekwencji obowiązkiem organu rozpatrującego ponownie wniosek M. M. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 kwietnia 2013 r. będzie posłużenie się podstawą materialną z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bez uwzględniania zastrzeżenia z art. 17 ust. 1b tej ustawy. W tej sytuacji bezprzedmiotowy jest spór określony podstawami skargi kasacyjnej. Warto jedynie zauważyć, że wykładając treść art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) należało uwzględniać treść art. 11 tej ustawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 314/13). Jest niewątpliwe, że do dnia 31 marca 2013 r. w odniesieniu do M. M. reguła ta została zastosowana. Nie ma natomiast z niniejszą sprawą związku przepis art. 11 ust. 3 noweli, skoro decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], przyznano M. M. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad mężem J. M., na okres do dnia 31 marca 2013 r. Do takiej decyzji nie odnosiła się regulacja wygaszająca decyzje z dniem [...] czerwca 2013 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 6