VII SAB/Wa 338/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi T B na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oddala skargę 1. Przedmiotem skargi T. B. (dalej: "skarżąca") jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") w załatwieniu sprawy, tj. rozpatrzeniu odwołania skarżącej z 30 lipca 2020 r. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB", organ I instancji") z [...] lipca 2020 r., znak: [...]. 2. Decyzją z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") umorzył w całości postępowanie, prowadzone na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) w sprawie zmiany sposobu użytkowania części "A" budynku szopy (magazynu) przeznaczonego na maszyny rolnicze na budynek hodowli trzody chlewnej – na nieruchomości w [...], dz. nr [...]. 3. Decyzją z [...] lipca 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji, [...] WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z [...] czerwca 2020 r. 4. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła 31 lipca 2020 r. (data nadania pisma w placówce operatora pocztowego) odwołanie od decyzji organu I instancji. Odwołanie powyższe wpłynęło do organu I instancji w dniu 3 sierpnia 2020 r. 5. GINB 14 sierpnia 2020 r. (data prezentaty organu) otrzymał od organu I instancji przedmiotowe odwołanie skarżącej. 6. W dniu 27 sierpnia 2020 r. (data prezentaty organu) do organu II instancji wpłynęły akta administracyjne sprawy, nadesłane przez [...] WINB. 7. Pismem z 14 września 2020 r. GINB wezwał pełnomocnika skarżącej, na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., do uzupełnienia odwołania od decyzji [...] WINB z [...] lipca 2020 r. poprzez wykazanie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., do występowania jako strona w przedmiotowej sprawie. W powyższym wezwaniu organ odwoławczy pouczył pełnomocnika skarżącej o treści art. 28 k.p.a., a także przedstawił wykładnię tego przepisu. Pouczono również pełnomocnika skarżącej, że nieudzielenie odpowiedzi w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwanie spowoduje, że rozstrzygnięcie w sprawie zostanie wydane w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy. Ponadto GINB, w oparciu o art. 36 § 2 k.p.a. poinformował, że odwołanie skarżącej zostanie rozpatrzone w terminie do 22 października 2020 r. Powyższe wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi strony skarżącej 19 września 2020 r. 8. W dniu 21 września 2020 r. (data nadania pisma w placówce operatora pocztowego) pełnomocnik skarżącej wniósł do organu odwoławczego ponaglenie na nie załatwienie sprawy przez GINB, tj. nierozpatrzenie odwołania skarżącej z 30 lipca 2020 r. od decyzji organu I instancji z [...] lipca 2020 r. Pełnomocnika skarżącej zażądał: a) stwierdzenie przewlekłości, b) niezwłocznego załatwienia sprawy, c) zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych przewlekłości, d) podjęcia środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości, e) pociągnięcia do odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa pracownika GINB, który nie załatwił sprawy w terminie. W uzasadnieniu ponaglenia pełnomocnik skarżącej stwierdził, że sprawa powinna być załatwiona w ciągu miesiąca, a wyznaczony przez organ termin do dnia 22 października 2020 r. nie znajduje uzasadnienia. W przedmiotowej sprawie nie zachodziła bowiem potrzeba skorzystania z art. 136 k.p.a. Interes prawny skarżącej wynikał bowiem z prawa własności, na co wskazywał numer księgi wieczystej, zawarty w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Jak wskazał pełnomocnik skarżącej, sprawa powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki, a przywołane w uzasadnieniu odwołania okoliczności były jednoznaczne i wystarczające do podjęcia decyzji. Zaznaczono również, że GINB nie poinformował skarżącej o tym, kiedy odwołanie wpłynęło do organu. 9. Pismem z 29 września 2020 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżącej 5 października 2020 r., GINB poinformował, że nie działa przewlekle w przedmiotowej sprawie. W piśmie tym wskazał, że podjęcie dalszych czynności związanych z rozpatrzeniem odwołania jest uzależnione od ustalenia, czy skarżąca posiada interes prawny do występowania jako strona w przedmiotowej sprawie, który wywodzi z przepisów prawa materialnego, wobec czego konieczne okazało się skierowanie do skarżącej wezwania z 14 września 2020 r. 10. Decyzją z [...] października 2020 r., znak [...], GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję organu I instancji z [...] lipca 2020 r. i umorzył postępowanie I instancji w całości. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi skarżącej 30 października 2020 r. 11. Pismem z 26 października 2020 r. (data wpływu do GINB – 27 października 2020 r.) skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez GINB w sprawie rozpatrzenie odwołania skarżącej od decyzji WINB z [...] lipca 2020 r. W skardze zawarto wniosek o: a) wydanie stosownego orzeczenia przez GINB bez zbędnej zwłoki, tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., b) uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania GINB przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i zobowiązanie organu I instancji do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez Sąd terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez GINB w trybie autokontroli, c) stwierdzenie, że GINB dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, d) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, e) przyznanie od GINB na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., f) zasądzenie od GINB na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że bezczynność w przedmiotowej sprawie wynika z niezałatwienia sprawy w terminie miesięcznym lub nowym terminie załatwienia sprawy, zaś przewlekłość wynika z niezasadnego przedłużania terminu załatwienia sprawy. Co do żądania przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., pełnomocnik skarżącej wskazał, że nie ma ono charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody – dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności czy przewlekłości. Suma pieniężna określona w art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi formę zadośćuczynienia dla skarżącej za doznaną krzywdę, jaką poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Nie ma ona charakteru odszkodowawczego, ponieważ taki walor posiada odszkodowanie, o którym mowa w art. 154 § 4 p.p.s.a. Jak przedstawił pełnomocnik skarżącej, doznała ona w związku z bezczynnością i przewlekłością organu II instancji krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Skarżące bowiem była zmuszona do wniesienia ponaglenia oraz jest zmuszona znosić bierność organu w załatwieniu sprawy, a ponadto dotykają ją ograniczone możliwości korzystania z jej własności. 12. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej wskazując, że skarga została wniesiona po zakończeniu przez organ odwoławczy postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona stosownym środkiem z art. 37 § 1 k.p.a. skierowanym do właściwego organu, co też w niniejszej sprawie miało miejsce (ponaglenie skarżącej z 19 września 2020 r.; data nadania 21 września 2020 r. – w aktach sprawy). W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kompetencja sądu ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie zasadnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. W art. 12 § 1 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązał do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - o czym mowa w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie natomiast do art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z art 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje wówczas, gdy będzie można organowi skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu sprawy nie można bowiem abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności sprawy. Obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. uzyskując odmienny znaczeniowo sens. Należy wyjaśnić, że bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie traw dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Należy wskazać, że pojęcie przewlekłości jest pojęciem nieco szerszym ponieważ przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje (por. Wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 631/20). 2. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadna jest skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez GINB w załatwieniu sprawy (tj. odwołania strony – T. B.) z 30 lipca 2020 r. (31 lipca 2020 r. data nadania pisma w placówce operatora pocztowego; odwołanie wpłynęło do organu I instancji 3 sierpnia 2020 r.) od decyzji [...] WINB z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] czerwca 2020 r. 3. Ze stanu faktycznego i prawnego sprawy wynikają następujące okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy: - 14 sierpnia 2020 r. (przy piśmie [...] WINB z 10 sierpnia 2020 r. do GUNB wpłynęło wraz z aktami sprawy odwołanie T. B. od decyzji [...] WINB z [...] lipca 2020 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] czerwca 2020 r. umarzającej w całości postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku szopy (magazynu), przeznaczonego na maszyny rolnicze na budynek hodowli trzody chlewnej - na nieruchomości w [...], dz. nr [...]; - pismem z 14 września 2020 r., wezwano Skarżącą do uzupełnienia odwołania poprzez wskazanie przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny do występowania jako strona w przedmiotowej sprawie; - jednocześnie (zgodnie z art. 36 k.p.a.) poinformowano strony o nowym terminie rozpatrzenia odwołania - tj. do dnia 22 października 2020 r. oraz pouczono o prawie do wniesienia ponaglenia; - wystąpieniem z 19 września 2020 r. (data wpływu do GUNB - 22 września 2020 r.) T. B. złożyła ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez GINB; - pismem GUNB z 29 września 2020 r. udzielono odpowiedzi na ponaglenie; - decyzją GINB z [...] października 2020 r. uchylono w całości decyzję [...] WINB z [...] lipca 2020 r. i umorzono postępowanie I instancji w całości; - pismem z 26 października 2020 r. T. B. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez GINB - decyzja GINB z [...] października 2020 r. została doręczona 30 października 2020 r. 4. Wskazać trzeba, że zgodnie z uchwałą NSA z 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19) a także z wyrokiem NSA z 16 lipca 2020 r. (sygn. akt I GSK 631/20) wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłość organu administracji publicznej po zakończeniu przez ten organ postępowania poprzez wydanie decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie istotne jest to, że: a) skargę sporządzono 26 października 2020 r. (data wpływu 27 października 2020 r.); b) w dniu [...] października 2020 r. organ wydał decyzję, która została doręczona 30 października 2020 r. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie skarżąca w dniu wniesienia do sądu administracyjnego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność (27 października 2020 r.) nie mogła wiedzieć o decyzji organu z [...] października 2020 r., skoro decyzja ta została skutecznie doręczona dopiero w dniu 30 października 2020 r. Zatem w niniejszej sprawie nie miała zastosowania uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19). W konsekwencji, skarga nie została przez Sąd odrzucona (o co wnioskował organ w odpowiedzi na skargę) a rozpatrzona została merytorycznie i oddalona. W związku z tym Sąd ocenił zasadność skargi na przewlekłe postępowanie organu i bezczynność organu, wskazując, że skarga nie była zasadna. W ocenie Sądu, postępowanie organu nie było prowadzone przewlekle, jak też GINB nie pozostawał w bezczynności. Organ podejmował celowe działania w celu ustalenia legitymacji procesowej strony i nosiły one cechy należytej koncentracji. Samo niezałatwienie sprawy w terminie jednego miesiąca nie oznacza, że zarzut bezczynności czy przewlekłości jest uzasadniony. W niniejszej prawie organ, działając na podstawie art. 36 k.p.a. poinformował strony o nowym terminie rozpatrzenia odwołania - tj. do dnia 22 października 2020 r. oraz prawidłowo pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia. Wskazany termin - 22 października 2020 r. został dochowany, gdyż to właśnie w tym dniu organ wydał decyzję administracyjną. Pod pojęciem "załatwienie sprawy" trzeba rozumieć wydanie w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne w rozpatrywanej przez organ sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 czerwca 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 132/20). Zatem w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie skoro organ "załatwił" sprawę w terminie (wskazanym w art. 36 k.p.a.) nie można twierdzić, że pozostawał w "bezczynności" lub, że prowadził przedmiotowe postępowanie administracyjne w sposób "przewlekły". Dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów należytej staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności (por. wyrok WSA w Poznaniu z 27 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 7/20). 5. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalił.