I GSK 631/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Pietarsz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Lu 32/19 w sprawie ze skargi L. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt I; 2. umarza postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Lu 32/19 po rozpoznaniu skargi L. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek w pkt 1 oddalił skargę; w pkt 2 przyznał pełnomocnikowi profesjonalnemu r.pr. K. B. od Skarbu Państwa – WSA w Lublinie kwotę 590,40 zł w tym 110,40 zł podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Sąd I instancji wskazał, że L. W. pismem z dnia 5 września 2018 r. złożył skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego w tej sprawie przez organ rentowy. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa ZUS domagał się stwierdzenia przewlekłości postępowania. Jego wniosek został pominięty i nie został rozpatrzony w zaskarżonej decyzji. Dlatego żądał, by Sąd stwierdził nieuzasadnioną przewlekłość postępowania organu przy wydawaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...]. Zdaniem skarżącego: "akta tej sprawy stanowią kilka kart, stąd nie ma żadnego uzasadnienia, aby sprawa miała być rozpatrywana przez 3 miesiące". Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt III SAB/Lu 27/18 WSA w Lublinie odrzucił skargę L. W. na przewlekłość postępowania na podstawie art. 58 § pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 czerwca 2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie o odrzuceni skargi. WSA w Lublinie w zaskarżonym wyroku wskazał, że złożone przez skarżącego do Sądu pismo z dnia [...] września 2018 r. należało zakwalifikować jako skargę na przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania. Dokonując oceny skargi na przewlekłość postępowania Sąd I instancji stwierdził, że ZUS nie dopuścił się zarzucanego mu w skardze przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak wynika z treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], organ rentowy prowadził postępowanie, w celu rozliczenia konta strony, w zestawieniu z dokumentacją rozliczeniową oraz dokonywanymi czynnościami egzekucyjnymi przez właściwy organ egzekucyjny a także w oparciu o ujawnione okoliczności, czy ewentualnie nie nastąpiło przedawnienie zobowiązania lub zawieszenie biegu przedawnienia. Organ prawidłowo w pierwszej kolejności zajął się ustaleniem faktycznej wysokości zobowiązania strony wobec ZUS, z uwzględnieniem również odsetek za zwłokę i kosztów upomnienia. Zdaniem Sądu I instancji organ bez zbędnej zwłoki, po otrzymaniu wniosku od strony, podjął działania, mające na celu zebranie wszystkich materiałów dowodowych koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Działania te niewątpliwie wpływały na długość prowadzonego postępowania, jednakże nie miały charakteru pozornych i były niezbędne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz realizacji podstawowej zasady postępowania administracyjnego, określonej w art. 10 § 1 k.p.a. Przy czym, zgodnie z wymogiem wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ zawiadamiał skarżącego. Organ dodatkowo udzielał skarżącemu wyjaśnień odnośnie stanu sprawy i przyczyn niedochowania wyznaczonego terminu. Tym samym organ podejmował czynności zgodnie z dyspozycją ww. przepisów. Skargę kasacyjną wniósł L. W. zaskarżając powyższe orzeczenie w całości. Na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 k.p.a. oraz art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy postępowanie w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek toczącej się przed ZUS prowadzone było w sposób przewlekły, w tym uznanie że organ przeprowadził postępowanie wewnętrzne w celu rozliczenia konta strony i ustalenia czy ewentualnie nie nastąpiło przedawnienie zobowiązania lub zawieszenie biegu przedawnienia, tym samym ustalenie faktycznej wysokości zobowiązania strony wobec ZUS, w sytuacji gdy w aktach organu brak jest jakiejkolwiek dokumentacji świadczącej o przeprowadzeniu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych takiego postępowania. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie pkt I zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 -6 p.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018r. skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek. W dniu [...] kwietnia 2018 r. organ wydał skarżącemu decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanych przez płatnika w kwocie 38 867,28 zł. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu 18 maja 2018 r. Wnioskiem z dnia 29 maja 2018 r. przedłożonym do ZUS w dniu 5 czerwca skarżący zwrócił się z prośbą o ponowne rozpatrzenie wniosku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. ZUS Oddział w L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2018 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek. Powyższa decyzja została doręczona skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2018 r. Zatem prowadzone postępowanie zostało zakończone przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji ostatecznej. Następnie w dniu [...] września 2018 r. skarżący złożyła skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przed organem administracyjnym. W tym miejscu należy wskazać, że w dniu 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie 7 sędziów o sygn. akt II OPS 5/19, która ma znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy. W uchwale tej stwierdzono, że "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Sąd w uchwale wskazał, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Natomiast tylko celem wtórnym jest uzyskanie prejudykatu w procesie odszkodowawczym. Stąd też za niedopuszczalną NSA uznał skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Celem uchwały było podkreślenie momentu, w którym dopuszczalne jest złożenie skargi na bezczynność, a tym samym podjęcie kroków, które pomocne będą w doprowadzeniu do usunięcia stanu bezczynności. Powyższa uchwała ma wpływ w sposób istotny na ujednolicenie orzecznictwa w powyższym zakresie. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Uzyskując odmienny znaczeniowo sens. Należy wyjaśnić, że bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie traw dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Należy wskazać, że pojęcie przewlekłości jest pojęciem nieco szerszym ponieważ przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia należy wskazać, że wprawdzie wskazana uchwała dotyczyła skargi na bezczynność a nie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji jednak Naczelny Sąd Administracyjny podziela zapatrywania zawarte w powyższej uchwale i uznaje, że wniesienie skargi przez skarżącego w dniu [...] września 2018 r. na przewlekłość organu administracji publicznej po zakończeniu przez ten organ postępowania poprzez wydanie decyzji w dniu [...] sierpnia 2018 r. i doręczenie jej skarżącemu stanowiło przeszkodę w podjęciu rozpoznania merytorycznego takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.. Bezprzedmiotowe było również w niniejszej sprawie zobowiązanie organu do wydania aktu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Załatwienie sprawy przez wydanie decyzji skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w zakresie dyspozycji z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w pkt 1 i umorzył postępowanie w sprawie.