III SAB/Lu 32/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Sędziowie WSA Anna Strzelec WSA Iwona Tchórzewska Protokolant referent Marcin Ścibor po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi L. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. oddala skargę; II. przyznaje radcy prawnemu K. B. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę [...] zł ([...]), w tym [...] zł ([...]) podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. L. W. (dalej: skarżący) pismem z dnia [...] września 2018 r. złożył skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Dyrektora Oddziału w L. (dalej: ZUS, organ rentowy) z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek oraz na przewlekłość postępowania prowadzonego w tej sprawie przez organ rentowy. Skarga została rozdzielona na dwie sprawy. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga na przewlekłość postępowania. Druga sprawa została już rozstrzygnięta wyrokiem tut. Sądu z dnia [...] grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 517/18. Skarżący stwierdził, że składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa ZUS domagał się stwierdzenia przewlekłości postępowania. Jego wniosek został pominięty i nie został rozpatrzony w zaskarżanej decyzji. Dlatego żąda, by Sąd stwierdził nieuzasadnioną przewlekłość postępowania organu przy wydawaniu decyzji z [...] kwietnia 2018 r., nr [...]. Zdaniem skarżącego "akta tej sprawy stanowią kilka kart, stąd nie ma żadnego uzasadnienia, aby sprawa miała być rozpatrywana przez 3 miesiące". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niewniesienie przez skarżącego, ponaglenia do organu na jego przewlekłe działanie. W uzasadnieniu, pełnomocnik organu przedstawił również dotychczasowy przebieg postępowania i działania podejmowane przez organ. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., sygn. akt III SAB/Lu 27/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę L. W. na przewlekłość postępowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Sąd w uzasadnieniu stwierdził, że skarżący w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. podał, iż nie wnosił ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a., a jedynie osobiście rozmawiał z pracownikiem ZUS. Oznaczało to nie wyczerpanie przez skarżącego trybu zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie; t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Skarga wniesiona bez zachowania wymogów określonych w art. 52 p.p.s.a. jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem L. W. wniósł skargę kasacyjną domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi. Według Sądu orzeczenie o odrzuceniu skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należało uznać za niezasadne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w piśmie skarżącego z dnia [...] maja 2018 r. znajdowało się m.in. ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Taki wniosek wywiódł Sąd z analizy tego pisma. Skarżący bowiem sformułował w nim swoje wątpliwości co do terminowości rozpoznawania sprawy przez ZUS. W związku z powyższym skarżący wypełnił przesłankę z art. 52 § 1 p.p.s.a, warunkującą dopuszczalność jego skargi. Tym samym skarga winna zostać merytorycznie rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Właściwość sądu w tym ostatnim przypadku dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych lub opieszałego ich prowadzenia. W rozpoznawanej sprawie skarżący wyczerpał tok instancyjny, gdyż w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. skierowanym do Prezesa ZUS, wskazywał na nieuzasadnioną przewlekłość postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek. Złożone zaś przez skarżącego do Sądu pismo z dnia [...] września 2018 r. należało - w ocenie Sądu - zakwalifikować jako skargę na przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania, chociaż skarżący nie sformułował konkretnych zarzutów, ani nie podał ich podstawy prawnej to Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który to wyjątek w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania. W ocenie Sądu, skarga na przewlekłość w rozpoznawaniu sprawy o umorzenie składek okazała się nieuzasadniona. Według art. 35 § 1 k.p.a., sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Organ administracji publicznej powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Dążenie organu prowadzącego postępowanie do jak najszybszego załatwienia sprawy nie powinno jednak prowadzić do naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Długość terminu załatwienia danej sprawy zależy od jej charakteru. Zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (np. danych z ewidencji, rejestrów). Na gruncie procedury administracyjnej należy przyjąć, że użyte w art. 35 § 2 k.p.a. słowo "niezwłocznie" nie oznacza "natychmiast", organ powinien dysponować realnym – w konkretnych okolicznościach – czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ powinien więc wydać rozstrzygnięcie bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności (por. Anna Golęba [w:] Knysiak-Molczyk Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2015). Oczywiście termin załatwienia sprawy, w której nie jest wymagane prowadzenie postępowania wyjaśniającego, nie powinien być dłuższy niż termin przewidziany w art. 35 § 3 dla sprawy wymagającej przeprowadzenia takiego postępowania. Sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, a więc sprawy, których załatwienie wiąże się z koniecznością zgromadzenia dowodów, wyjaśnień i informacji, powinny być załatwiane przez organ pierwszej instancji nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jeżeli natomiast sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, organ powinien załatwić taką sprawę nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia jej wszczęcia. O szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy możemy mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z zawiłym stanem faktycznym sprawy, wymagającym przeprowadzenia licznych czynności dowodowych, jak i ze złożonym, niełatwym do ustalenia stanem prawnym, wymagającym wnikliwej analizy oraz wykładni przepisów prawa. Przy czym, w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto, jak stanowi art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ww. ustawy, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Przypomnieć należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują terminu "przewlekłe prowadzenie postępowania". W świetle orzecznictwa oraz doktryny przyjmuje się, że pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238). W związku z tym w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzały do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu były one podejmowane, a także czy nie były to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Oceniając zwłokę organu w terminowym załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej charakteru (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 202/13). Rozsądny termin zakończenia konkretnego postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o następujące kryteria: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne prowadzenie postępowania dowodowego (co nie zawsze znaczy szybkie), zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy tak rozumiana przewlekłość w prowadzeniu postępowania nie wystąpiła. Przeczy temu ciąg zdarzeń, jakie miały miejsce w niniejszej sprawie. Mianowicie, z analizy akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek wpłynął do organu w dniu [...] stycznia 2018 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. (odebranym przez L. W. [...] lutego 2018 r,), organ wezwał stronę do przedłożenia dokumentów ( przytaczając przykładowo katalog takich dokumentów obrazujących sytuację majątkową strony) umożliwiających ocenę spełnienia warunków przy ubieganiu się o umorzenie należności z tytułu składek, w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma. Ponadto w piśmie tym organ przytoczył treść przepisów: art. 28 ust. 2 i 3 i ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778, aktualnie; Dz. U. z 2019 r., poz. 300 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Odpowiadając na powyższe wezwanie organu, w dniu [...] lutego 2018 r. strona złożyła – kserokopie deklaracji o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) za rok 2015, 2016, 2017 a także kserokopie wydanego przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w L., postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. (odebranym przez L. W. [...] marca 2018 r.), organ poinformował Stronę, że zgodnie z art. 36 § 1 w związku z art. 35 § 3 k.p.a., jej wniosek o umorzenie składek nie zostanie rozpatrzony w ustawowym terminie, z uwagi na konieczność umożliwienia wnioskodawcy wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] kwietnia 2018 r. Dnia [...] marca 2018 r. strona stawiła się w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. i złożyła oświadczenie o zapoznaniu się z aktami sprawy. Jednocześnie podtrzymała wniosek o umorzenie składek i jednocześnie wskazała, że domaga się umorzenia również odsetek od zaległych zobowiązań. Organ pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. (odebranym przez L. W. [...] kwietnia 2018 r.) poinformował Stronę, że zakończone zostało postępowanie wyjaśniające w sprawie i strona ma możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań. Ponadto jak wynika z treści decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] prowadził wewnętrzne postępowanie, w celu rozliczenia konta strony, w zestawieniu z dokumentacją rozliczeniową oraz dokonywanymi czynnościami egzekucyjnymi przez właściwy organ egzekucyjny a także w oparciu o ujawnione okoliczności, czy ewentualnie nie nastąpiło przedawnienie zobowiązania lub zawieszenie biegu przedawnienia. Zważyć należy, że szczególnie istotnym elementem stanu faktycznego sprawy o umorzenie należności z tytułu składek są ustalenia w zakresie istnienia i wysokości zaległości, o których umorzenie wnioskuje zobowiązany. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności, ponieważ przedawnienie należności z tytułu składek powoduje wygaśnięcie zobowiązania wobec ZUS. Instytucja umorzenia ma więc zastosowanie jedynie wtedy, gdy istnieje należność, znana jest jej wysokość i ta wysokość nie jest sporna. Nie ulega wątpliwości, że na ocenę okoliczności faktycznych konkretnej sprawy w aspekcie przesłanek ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych, tj. ocenę możliwości płatniczych strony i w konsekwencji ewentualnej zapłaty należności, istotny wpływ ma m.in. wysokość ustalonych i dochodzonych od niej należności. Prawidłowo więc organ w pierwszym rzędzie zajął się ustaleniem faktycznej wysokości zobowiązania strony wobec ZUS z uwzględnieniem również odsetek za zwłokę i kosztów upomnienia. W dniu [...] kwietnia 2018 r. organ wydał skarżącemu decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Jak wynika z powyższego, organ bez zbędnej zwłoki, po otrzymaniu wniosku od strony, podjął działania, mające na celu zebranie wszystkich materiałów dowodowych koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Działania te niewątpliwie wpływały na długość prowadzonego postępowania, jednakże nie miały charakteru pozornych i były niezbędne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz realizacji podstawowej zasady postępowania administracyjnego, określonej w art. 10 § 1 k.p.a. Przy czym, zgodnie z wymogiem płynącym z art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ zawiadamiał skarżącego. Organ dodatkowo udzielał skarżącemu wyjaśnień odnośnie stanu sprawy i przyczyn niedochowania wyznaczonego terminu. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie dopuścił się zarzucanego mu w skardze przewlekłego prowadzenia postępowania. Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi