II SA/Lu 64/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i umorzenia świadczenia nienależnie pobranego oddala sprzeciw. Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta L. przyznał W. R. (dalej jako: skarżący lub stron) zasiłek okresowy od 1 września 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w kwocie 350,50 zł miesięcznie. Powyższe dokonał w oparciu o ustalenia, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną, bez prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w sierpniu 2020 r. pozostawał bez źródła dochodu. Następnie, organ ustalił, że podczas korzystania z pomocy ze świadczeń społecznych, zmianie uległa sytuacja dochodowa strony, o czym poinformował on organ dopiero w styczniu 2021 r. Mianowicie, z ustaleń organu wynika, że skarżący w listopadzie 2020 r., uzyskał dochód w wysokości [...] zł tytułem nawiązki. Mając powyższe na uwadze Prezydent Miasta L. decyzją z [...] r. ustalił wysokość nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku okresowego za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w kwocie 350,50 zł i jedocześnie umorzył kwotę świadczenia nienależnie pobranego. Jak wskazał, dochód strony z uwagi na wypłaconą nawiązkę przekroczył w listopadzie 2020 r. ustalone kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynoszące 701,00 zł, co stanowi brak kwalifikacji do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego w grudniu 2020 r., co oznacza, że wypłacony w grudniu 2020 r. zasiłek okresowy w wysokości 350,50 zł stanowi świadczenie nienależnie pobrane, które podlegają zwrotowi niezależnie od dochodu. Jednocześnie organ podał, że strona w dalszym ciągu jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną, bez prawa do zasiłku. Pozostaje bez stałego źródła dochodu, nie wykonuje prac dorywczych. Biorąc pod uwagę powyższe i uwzględniając wniosek pracownika socjalnego, organ umorzył kwotę 350,50 zł nienależnie pobranego zasiłku okresowego uznając, iż żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie niweczyłoby skutki udzielonej pomocy. W odwołaniu skarżący zanegował powyższą decyzję wnosząc o uznanie incydentalnego przychodu z nawiązki za dochód utracony, ewentualnie uznanie, iż dochodu w spornym okresie nie było, bowiem - jak wskazał - pieniądze z nawiązki przesłał synowi [...] w związku z obowiązkiem alimentacyjnym. Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z [...] r. oraz przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy podniósł, że nie jest możliwe ustalanie wysokości świadczenia nienależnie pobranego bez niebudzącego wątpliwości ustalenia, że to świadczenie jest nienależnie pobrane. Dla wykazania, że przedmiotowe świadczenie jest świadczeniem nienależnym wystarczające jest wykazanie, że w ustalonym stanie faktycznym w świetle obowiązujących przepisów nie należało się ono stronie. Natomiast uznanie tego świadczenia za nienależnie pobrane wymaga szerszych ustaleń. Mianowicie, przez nienależnie pobrane świadczenie rozumieć należy tylko takie świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Aby zatem przypisać stronie, że we wskazanym okresie pobrała nienależnie świadczenie, najpierw organ powinien wykazać, że miała ona świadomość co do zaistnienia okoliczności mających wpływ na przyznanie tego świadczenia i pomimo tego przedstawiła organowi nieprawdziwe informacje lub nie poinformował o zmianie sytuacji materialnej bądź osobistej. Zdaniem Kolegium, brak jest natomiast w decyzji organu pierwszej instancji ustaleń w powyższym zakresie. Istotne jest natomiast, czy skarżący był w sposób właściwy pouczony. Akta sprawy nie zawierają bowiem decyzji z [...] r., którą organ przyznał przedmiotowy zasiłek okresowy, co uniemożliwia dokonanie powyższych ustaleń. Nadto, organ odwoławczy podniósł, że nie została wyjaśniona w należyty sposób okoliczności, że kwota nawiązki została przesłana przez stronę synowi [...] w związku z obowiązkiem alimentacyjnym. Zdaniem Kolegium, ustalenie tej okoliczności może mieć wpływ na ustalenie dochodu odwołującego (art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Jednocześnie, za zasadne Kolegium uznało umorzenie ustalonego w decyzji nienależnie pobranego świadczenia, jednakże z uwagi, iż nie ustalono w sposób niebudzący wątpliwości, że pobrane świadczenie w postaci zasiłku okresowego za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym, rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia w całości kwoty świadczenia nienależnie pobranego jest przedwczesne. W tej sytuacji, rzeczą organu pierwszej instancji będzie wyjaśnienie, zgodnie z definicją, czy pobrane przez stronę świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym. Organ zadba również aby akta sprawy zawierały wszystkie dokumenty na które się powołuje. W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarżący zakwestionował decyzję Kolegium. W jego ocenie Kolegium mogło uchylić decyzję i umorzyć postępowanie, bądź uznać nawiązkę za "dochód utracony". Jego zdaniem uznawanie nawiązki za dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej jest albo złośliwe albo wynika z niekonstytucyjności tego przepisu. Dochód, który można przeznaczyć na konsumpcję to dochód netto. Każda inna interpretacja dochodu może być próba zafałszowania i ukrycia rzeczywistego braku ochrony socjalnej. W tym sensie skarżący dochodu nie miał, co można sprawdzić występując do urzędu skarbowego. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Jak stanowi art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 ww. przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a. Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym inne wady postępowania lub inne wady decyzji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Mając te argumenty i normatywy na względzie, zdaniem sądu w kontrolowanej sprawie występuje przypadek uzasadniający kasację decyzji organu pierwszej instancji w sprawie. Sąd podziela bowiem stanowisko Kolegium, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie ustalono wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych z przedmiotem postępowania czym naruszono przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak bowiem wynika z art. 7 k.p.a. organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Zasada ta znajduje rozwinięcie w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Podkreślenia wymaga, że w każdym postępowaniu organ administracji publicznej zobowiązany jest do zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy i poczynienia na tej podstawie niezbędnych ustaleń faktycznych. Nieustalenie okoliczności mających takie znaczenie dla sprawy można natomiast uznawać za naruszenie reguł procedowania, które mogłyby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie. W niniejszej sprawie, wbrew argumentacji skarżącego, doszło do niepełnego tym samym wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie zostały bowiem ustalone fakty mogące mieć wpływ na sposób jej rozstrzygnięcia. Mianowicie rację ma Kolegium wskazując, że kluczowe znaczenie dla oceny zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji ma wykładnia art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej, który zawiera definicję legalną pojęcia nienależnie pobranego świadczenia. Dokonując interpretacji tego przepisu należy stwierdzić, że przez nienależnie pobrane świadczenie należy rozumieć jedynie takie świadczenie pieniężne z pomocy społecznej, które zostało pobrane przez osobę lub rodzinę, jakiej można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Stwierdzenie, że osoba lub rodzina korzystająca ze świadczeń pieniężnych wypłacanych przez organy pomocy społecznej pobrała takie świadczenia w sposób nienależny w rozumieniu art. 6 pkt 16 u.p.s., wymaga wykazania przez organy administracji, że podmioty te miały świadomość co do zaistnienia okoliczności mających wpływ na przyznanie tego świadczenia i pomimo tego przedstawiły organowi nieprawdziwe informacje lub nie poinformowały o zmianie sytuacji materialnej bądź osobistej. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma więc świadomość osoby lub osób pobierających świadczenie (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1065/18, wyrok WSA w Gliwicach z 6 września 2019 r., II SA/Gl 495/19, wyrok WSA w Lublinie z 4 grudnia 2019 r., II SA/Lu 541/19). Ocena świadomego działania strony, przeprowadzana dla celów postępowania w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, wymaga zatem stwierdzenia przez organ, czy stronie były znane odpowiednie przepisy prawa, a więc wymaga stwierdzenia ponad wszelką wątpliwość, czy była ona skutecznie powiadomiona przez organ pomocy społecznej o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie uprawnienia do świadczeń wypłacanych przez ten organ. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ pierwszej instancji w ogóle nie odniosły się do tej kwestii, co prawidłowo dostrzegło Kolegium. Samo powołanie się na art. 109 ustawy o pomocy społecznej jest w tym zakresie daleko niewystarczające. Jednocześnie należy w tym miejscu wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że nie można uznać za spełniające wymogi prawidłowego pouczenia przytoczenie treści przepisu, czy też przepisów. Pouczenie spełnia wymogi prawidłowego tylko wówczas, gdy jest zredagowane w sposób zrozumiały dla konkretnej osoby i w taki sposób, aby mogła jego treść odnieść do swojej sytuacji, by następnie wiedzieć, że określona okoliczność w jej sytuacji ma znaczenie dla przyznania jej uprawnienia, a jej zaistnienie rodzi po jej stronie obowiązek poinformowania organu o tym fakcie (por. przykładowo wyroki NSA z: 27 października 2010 r., I OSK 981/10; 8 marca 2013 r., I OSK 1529/12; 1 kwietnia 2011 r., I OSK 2078/10; 21 marca 2019 r., I OSK 3417/18). Podsumowując, tę cześć rozważań, za słuszne należało uznać stanowisko Kolegium, że skoro racjonalny ustawodawca w art. 6 pkt 16 u.p.s. posługuje się pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego", a nie "świadczenia nienależnego", to przy ustalaniu świadczenia nienależnie pobranego i orzekaniu o jego zwrocie, nie wystarczy samo stwierdzenie, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej zostały - z obiektywnych względów - wypłacone nienależnie osobie lub rodzinie. To oznacza, że organ orzekając o zwrocie świadczenia, powinien badać, czy strona była świadoma tego, że świadczenie jej się nie należy, a więc powinien oceniać winę strony. Powyższe stwierdzenie nabiera szczególnego znaczenia w kontekście przedmiotowej sprawy z uwagi na wskazany przez skarżącego sposób zadysponowania otrzymanej kwoty nawiązki. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (...), bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Bezsporne zatem jest, że odliczeniu od dochodu podlega kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób, w tym kwota alimentów zaległych. Powyższej okoliczności - jak trafnie uznało Kolegium - organ pierwszej instancji zupełnie nie brał pod uwagę, nie próbując jej nawet wyjaśnić. Podniesione okoliczności są o tyle istotne dla sprawy, gdyż oczywistym jest, że umorzeniu może podlegać jedynie kwota świadczenia nienależnie pobranego. Ustalenie, natomiast, że pobrane świadczenie nie jest świadczeniem nienależnie pobranym obliguje organ do nie wszczynania postępowania lub do jego umorzenia w sytuacji jego wszczęcia. Innymi słowy dopiero ustaleniem, że określone świadczenie zostało pobrane nienależnie pozwala na ustalenie, czy zwrot takiej należności stanowiłby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub niweczyłby skutki udzielonej pomocy (art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). W świetle powyższych rozważań oraz w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie merytorycznie zakończyć sprawy, co w istocie musiało doprowadzić do wniosku, że organ ten nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero ustalenie, czy przedmiotowa kwota stanowi świadczenie nienależnie pobrane, pozwoli na odpowiednie zastosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej w tym dopuszczalności wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja wyczerpuje dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. w zakresie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy dopełnił też obowiązkowi wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wyjaśnić też przyjdzie skarżącemu, że oddalenie jego sprzeciwu z naprowadzonych wyżej przyczyn nie oznacza, że jego stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego, co do meritum sprawy, tj. uznania, że pobrana w miesiącu grudniu 2020 r. kwota zasiłku okresowego nie jest świadczeniem nienależnie pobranym, pozbawione jest racji. Jednak sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw w granicach zakreślonych art. 64e p.p.s.a. i uznając za prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., nie ma możliwości odniesienia się do kwestii merytorycznych. Wobec bowiem konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, ocena taka byłaby przedwczesna na obecnym etapie postępowania. Organ odwoławczy, wskazując na zakres, w jakim ponowne postępowanie winno być przeprowadzone, nie przesądził o wyniku sprawy. Oznacza to, że do wszystkich twierdzeń i argumentów skarżącego organy winny się odnieść również w ponownie prowadzonym postępowaniu. Uzupełnienie postępowania we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie, jakkolwiek doprowadzić winno do jednoznacznego ustalenia określonego reżimu prawnego, to jednak nie oznacza to samo w sobie, że doprowadzi do rozstrzygnięcie sprzecznego ze stanowiskiem skarżącego. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151a § 2 w związku z art. 64d § 1 i art. 64e p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.