I OSK 1738/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. i J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2476/20 w sprawie ze skargi A. B. i J. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020r. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. solidarnie na rzecz A. B. i J. N. kwotę 1037 ( jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2021 r. oddalił skargę A. B. i J. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Prezydent W., po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez A. B. oraz J. N., postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul B., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Postanowieniem z [...] września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO/organ), po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawców, utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2019 r. Kolegium podało, że z wnioskiem o wydanie zaświadczenia zwrócili się A. B. oraz J. N. wskazując, że przysługuje im prawo odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...] na parterze budynku położonego przy ul. B. w W. oraz związany z prawem własności lokalu udział w nieruchomości wspólnej, położonej na dz. nr [...]. Udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...], był związany z prawem własności lokalu mieszkalnego. SKO wskazało, że działka gruntu, której dotyczy zaskarżone postanowienie graniczy wzdłuż ścian zewnętrznych z budynkiem mieszkalnym, w której znajduje się lokal i znajdują się na niej ogródki przydomowe oraz stacja transformatorowa wraz z położonymi pod ziemią przewodami elektrycznymi zasilającymi osiedle przy ul. B., usytuowane na dz. nr [...]. Na działce nr [...] znajduje się ponadto taras, który wraz z częścią zieloną zajmuje powierzchnię około 20 m2. Organ podał, że z treści księgi wieczystej Nr [...], wynika, że nieruchomość, której dotyczy zaskarżone postanowienie ma powierzchnię 1.124,00 m2 i stanowi działkę ewid. Nr [...] z obrębu [...]. Pod rubryką "sposób korzystania" wpisano, iż działka jest niezabudowana. Kolegium podniosło, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r., poz. 139, dalej jako: "ustawa przekształceniowa"), z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przy tym za grunty zabudowane na cele mieszkaniowe ustawodawca uznał nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przez pojęcie przekształcenie należy rozumieć przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności tego gruntu. Zdaniem organu odwoławczego, z przepisów tych jasno wynika, że wymienione w nim obiekty i urządzenia budowlane, aby mogły podlegać powyższej regulacji, muszą znajdować się na tym samym gruncie co budynki mieszkalne. SKO ustaliło, że nieruchomość, której dotyczy zaskarżone postanowienie, nie jest zabudowana żadnym budynkiem, zwłaszcza mieszkalnym, o czym świadczy informacja z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości, a także zdjęcie satelitarne w serwisie maps.google. Sporna nieruchomość i nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkaniowym są uregulowane odrębnymi księgami wieczystymi, a zatem stanowią, w świetle art. 46 § 1 k.c. dwie różne nieruchomości. W tym stanie sprawy, zdaniem SKO, brak jest podstaw, aby wydać zaświadczenie o treści żądanej przez wnioskodawców. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. B. i J. N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.). WSA wskazał, że w świetle przepisów ustawy przekształceniowej rozstrzygająca jest okoliczność, czy dana nieruchomość jest, czy też nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi wymienionymi w art. 1 ust. 2 ustawy. Dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Tymczasem z danych z ewidencji gruntów i budynków nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkiem mieszkalnym. Określony został w niej jedynie faktyczny sposób użytkowania (B-tereny mieszkaniowe). Także z księgi wieczystej prowadzonej dla dz. nr [...] (Nr [...] ) wynika, że jest to nieruchomość niezabudowana. Analiza akt sprawy wskazuje, że działka o nr ewid. [...] graniczy z działką o nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny. Granica między działkami przebiega wzdłuż ścian tego budynku, a na działce [...] znajdują się ogródki przydomowe przynależne do lokali wyodrębnionych w tym budynku mieszkalnym oraz stacja transformatorowa obsługująca nieruchomość. W oparciu o powyższe, Sąd I instancji, podzielił stanowisko organów, że działka, która faktycznie stanowi ogródek przydomowy, stanowi jednak odrębną od działki, na której posadowiony jest budynek nieruchomość, o odrębnym stanie prawnym i z tej przyczyny nie podlega przekształceniu. Nie jest to bowiem nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli A. B. i J. N. wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej, poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego uznania, że działka ewidencyjna nr [...] nie podlega ustawie o przekształceniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepisy ustawy przekształceniowej mają charakter administracyjnej ingerencji w stosunki własnościowe w sferze prywatnoprawnej dla osiągnięcia celów zamierzonych przez ustawodawcę. Pojęcia zatem użyte w ustawie o przekształceniu należy rozumieć w zgodzie z celem ustawy i zamysłem ustawowdawcy. Ustawa przekształceniowa w art. 1 ust. 2 określa "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe" jako "nieruchomości", jednakże znaczenie użytego sformułowania należy, zdaniem skarżących kasacyjnie, wywieść z celów ustawy przekształceniowej oraz przede wszystkim wykładni funkcjonalnej jej przepisów. Oznacza to, że przesłanka warunkująca przekształcenie z art. 1 ust 2 pkt 3 ustawy w postaci więzi funkcjonalnej budynku wielorodzinnego z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, które mają umożliwiać prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, jest spełniona także w odniesieniu do dwóch nieruchomości w sensie wieczystoksięgowym, z których na jednej posadowiony jest budynek mieszkalny, a na drugiej infrastruktura służebna, w tym stacja transformatorowa, w stosunku do budynku mieszkalnego. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że działka ewidencyjna nr [...], z uwagi na położenie (wzdłuż obrysu budynku mieszkalnego), taras ściśle związany fundamentami z budynkiem, znajdującymi się nad nią balkonami wyższych pięter budynku mieszkalnego, stacją transformatorową, zapewniającą prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego oraz gruntu stanowiącego część wspólną na działce ewidencyjnej nr [...], ma charakter służebny względem budynku mieszkalnego oraz lokali mieszkalnych, położonych w tymże budynku mieszkalnym. Skarżący wskazali również, że w księdze wieczystej dla działki ewidencyjnej nr [...], nr [...], w dziale III, dokonano wpisów, że sposób korzystania z działki nr [...], stanowiącej nieruchomość wspólną, polega na tym, że każdoczesny właściciel lokali mieszkalnych położonych na parterze budynku mieszkalnego uprawniony jest do wyłącznego korzystania z ogródka przydomowego przyległego do powyższych lokali. Oznacza to, że choć z wieczystoksięgowe punktu widzenia działka nr [...] formalnie stanowi odrębny przedmiot władania, to z uwagi na jej formalny i faktyczny związek z budynkiem mieszkalnym i położonymi w nim lokalami mieszkalnymi, tworzy z działką nr [...] całość funkcjonalno-użytkową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje, czy prawo użytkowania wieczystego gruntu, na którym znajdują się ogródki przydomowe i stacja transformatorowa, uległo przekształceniu w prawo własności, w sytuacji gdy nie posadowiono na nim budynku mieszkalnego, a grunt ten jest wyodrębniony geodezyjnie i ma odrębną księgę wieczystą. Odnosząc się do tej kwestii, należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Jednocześnie, w myśl art. 1 ust. 2 tej ustawy przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (pkt 1) lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne (pkt 2), lub o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (pkt 3). W ocenie Sądu I instancji, sporna nieruchomość nie stanowi działki, o której mowa w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej z uwagi na nieposadowienie na niej budynków mieszkalnych, a zatem prawo użytkowania tej działki nie może zostać przekształcone w prawo własności stosownie do postanowień analizowanej ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić. Stanowisko to pomija bowiem, na co słusznie wskazali skarżący kasacyjnie, że celem ustawy przekształceniowej jest umożliwienie przekształcenia użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak wyznaczony cel ustawy powoduje, że za nieruchomość podlegającą procedurze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należy uważać nieruchomość zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu funkcjonalnym. Oznacza to, że nieruchomością podlegającą przekształceniu będzie nie tylko nieruchomość zabudowana domem (domami) mieszkalnymi czy budynkami mieszkalnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, ale także grunt niezabudowany mieszkaniowo, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo, będącym również w użytkowaniu wieczystym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 227/21, oraz z 19 października 2021 r., sygn. akt I OSK 557/21). Zwrócić należy uwagę, że ustawa przekształceniowa nie definiuje pojęcia nieruchomości. Dokonując wykładni powołanych przepisów Sąd I instancji odwołał się w istocie do wieczystoksięgowego rozumienia nieruchomości, w myśl którego nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą. Przypomnieć należy, że w systemie prawa można odnaleźć wiele definicji nieruchomości formułowanych na potrzeby określonych procedur lub instytucji prawnych. Można tu wskazać definicje nieruchomości w prawie podatkowym formułowane na potrzeby opodatkowania gruntu czy definicję nieruchomości gruntowej zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Sięganie do definicji pojęć funkcjonujących w systemie prawa może okazać się zawodne z tego powodu, że są to definicje formułowane na potrzeby konkretnego aktu normatywnego bądź instytucji prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że odwoływanie się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych powinno być ostrożne, wymaga bowiem uprzedniego ustalenia, czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne. Przedstawione powyżej uwagi uzasadniają twierdzenie, że pojęcie "nieruchomości mieszkaniowej" na potrzeby postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie może być interpretowane tylko tak jak pojęcie nieruchomości w przepisach wieczystoksięgowych. Nie może o nim przesądzać, jak w rozpoznawanej sprawie, wyodrębnienie gruntu poprzez założenie dwóch ksiąg wieczystych. Interpretacja odwołująca się do rozumienia wieczystoksięgowego nieruchomości nie uwzględnia stanów faktycznych, w których istnieją na przykład dwie działki wyodrębnione geodezyjnie, które posiadają odrębne księgi wieczyste ale są powiązane ze sobą funkcjonalnie i stanowią przedmiot użytkowania wieczystego jednego podmiotu, gdy na jednej jest usytuowana zabudowa mieszkaniowa, a na drugiej powiązana z nią infrastruktura. Jak już wyżej wskazano, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, cechy takiego gruntu może spełniać "ogródek przydomowy" usytuowany na odrębnie wydzielonej w tym celu działce geodezyjnej. Tym bardziej w sytuacji, gdy teren taki został następczo wyodrębniony z działki gruntu, na której usytuowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny, dla zagwarantowania korzystania z tego terenu poszczególnym właścicielom lokali mieszkalnych, do których to lokali przylegają ogródki znajdujące się na tej działce. W takim przypadku nie można wykluczyć istnienia ścisłego związku takiego gruntu z budynkiem mieszkalnym oraz wyodrębnionymi w nim lokalami mieszkalnymi, który przemawiałby za uznaniem spornej nieruchomości za nieruchomość w rozumieniu funkcjonalnym podlegającą przepisom ustawy przekształceniowej. Istotne w takim przypadku pozostaje ustalenie terminu, celu i sposobu wyodrębnienia takiego gruntu z nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, jak również analiza powiązań prawnych i funkcjonalnych pomiędzy istniejącym prawem własności do poszczególnych lokali mieszkalnych, a przypisanym do niektórych lokali uprawnieniem do wyłącznego korzystania z oznaczonego konkretnym numerem "ogródka przydomowego". Nie można wykluczyć, że cechy działki ewidencyjnej nr [...] świadczą o jej ścisłym związaniu użytkowym, funkcjonalnym oraz o istnieniu nierozerwalnej więzi z budynkiem mieszkalnym położonym na działce ewidencyjnej nr [...] oraz wyodrębnionymi lokalami mieszkalnymi w tym budynku. Należy podkreślić, że zaświadczenie wydawane na podstawie ustawy przekształceniowej, łączy się z doniosłymi skutkami prawnymi, stanowiąc podstawę dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej. Z tego względu, postępowanie zapoczątkowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia musi być "w koniecznym zakresie" przeprowadzone wnikliwie, przy czym istotne jest, że organ zaświadczenie wydaje na podstawie posiadanych danych – wynikających z ewidencji, rejestrów i innych danych. Ograniczony zakres postępowania wyjaśniającego, które poprzedza wydanie zaświadczenia, nie wyłącza jednak konieczności badania we wskazanych wyżej ramach dowodowych, ewentualnego istnienia i charakteru funkcjonalnych powiązań, zarówno pomiędzy działkami gruntu składającymi się na określoną nieruchomość, jak i pomiędzy odrębnymi nieruchomościami bądź ich częściami. W realiach niniejszej sprawy, wskutek zawężającej wykładni art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy przekształceniowej, te kwestie nie zostały w ogóle rozważone, co w konsekwencji doprowadziło do przedwczesnej odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku. Korzystając z uprawnień przewidzianych w tym przepisie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił również postanowienia organów obu instancji, które zostały oparte, tak jak wyrok Sądu I instancji, na częściowo błędnej wykładni art. art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy przekształceniowej. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 200 P.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 P.p.s.a.