I OSK 227/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 505/20 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. [...] w sprawie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. z [...] października 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 czerwca 2020 r., II SA/Kr 505/20, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z [...] października 2019 r. [...] o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] K. położonej przy ul. N., stanowiącej własność Skarbu Państwa, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w prawo własności. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że powodem, dla którego organy odmówiły wydania wnioskowanego zaświadczenia było uznanie, że z uwagi na brak usytuowania budynków mieszkalnych na w/w działkach, nieruchomość ta nie podlega przepisom ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 916; dalej: "ustawa"). Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 1 ust. 1 ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy obiekty i urządzenia budowlane, aby mogły podlegać regulacji ustawy, muszą znajdować się na tym samym gruncie, co budynki mieszkalne. Takie rozumienie powołanych przepisów potwierdza również brzmienie art. 1 ust. 5 ustawy, który wprost stanowi, że obiekty i urządzenia budowlane, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, z dniem przekształcenia stają się częścią składową gruntu, na którym znajdują się budynki mieszkalne. Jeżeli zatem obiekty i urządzenia budowlane stanowią odrębną nieruchomość od budynków mieszkalnych, dla których urządzone są odrębne księgi wieczyste, to nawet gdy umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, nie będą podlegać regulacji ustawy. Nie dzielą one bowiem w takiej sytuacji losu prawnego budynku mieszkalnego. Intencja ustawodawcy do objęcia przekształceniem gruntów zabudowanych obiektami i urządzeniami budowlanymi pod warunkiem, że tego rodzaju infrastruktura znajduje się na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi, wynika również z uzasadnienia do projektu ustawy z 20 lipca 2018 r. (por. str. 9 uzasadnienia, druk nr 2673, www.sejm.gov.pl). Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie objęta wnioskiem o wydanie zaświadczenia nieruchomość nie jest zabudowana jakimikolwiek budynkami, a stanowi drogę, która umożliwia dojazd do budynków mieszkalnych położonych na innych nieruchomościach, znajdują się na niej infrastruktury techniczne dla tych budynków czy doprowadzające do nich ciągi piesze. Te obiekty budowlane nie znajdują się zatem na tej samej nieruchomości, co budynek mieszkalny, a w konsekwencji nieruchomość, na której się znajdują, nie dzieli losu prawnego nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Tym samym przedmiotowa nieruchomość nie spełnia warunku przekształcenia wskazanego w przepisach ustawy, wobec czego należało odmówić wydania wnioskowanego zaświadczenia. Ponadto, Sąd I instancji nie podzielił opinii skarżącej, jakoby wykładnia funkcjonalna prowadziła do innych wniosków, niż językowa. Istotą omawianego uwłaszczenia jest bowiem uzyskanie prawa własności nieruchomości zabudowanych budynkami z lokalami mieszkalnymi, a nie ujednolicanie stosunków własnościowych na danym terenie. Gdyby było inaczej, ustawodawca wprowadziłby kompleksowe przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tymczasem, w zamiarze ustawodawcy, beneficjentami są właściciele gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o jego zmianę i uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego: a) polegające na nieprawidłowej wykładni i błędnym zastosowaniu art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z art. 32 Konstytucji RP, polegającej na uznaniu, że przedmiotowe działki ewidencyjne nie stanowią gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w rozumieniu powołanych przepisów, pomimo tego, że dokonując prawidłowej wykładni w/w przepisów opisane działki uznać należy za grunty zabudowane na cele mieszkaniowe jako, że: - działka [...] zabudowana jest drogą dojazdową i siecią elektryczną (a na działce [...] znajduje się parking), służące obsłudze komunikacyjnej działki [...], - działka [...] zabudowana jest drogą dojazdową i sieciami (wodociągową, kanalizacyjną i elektryczną), służącymi obsłudze komunikacyjnej działki [...] oraz zapewniającymi dostawę mediów do mieszkań znajdujących się na działce [...], - działka [...] zabudowana jest drogą dojazdową i sieciami, służącymi obsłudze komunikacyjnej działki [...] oraz zapewniające dostawę mediów do mieszkań znajdujących się na działce [...], - na działkach: [...], [...], [...], [...] znajdują się ciągi komunikacji pieszej, zapewniające mieszkańcom działki [...] bezpieczne przejście do ulicy N. (na drodze [...] nie ma chodników); b) mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na odmowie przyjęcia, że w sprawie ma zastosowanie art. 218 k.p.a. i przyjęciu, że organ zasadnie uznał za słuszne rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości; 2. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt a) i c) oraz art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z art. 32 Konstytucji RP, polegającej na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy Sąd I instancji powinien uwzględnić złożoną skargę oraz uchylić zaskarżone postanowienie w zw. z błędną wykładnią art. 1 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy w zw. z art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w stanie prawym zaistniałym w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do odmiennego traktowania spółdzielni, które posiadają działki zabudowane mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne i działki zabudowane budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, wykazanymi w jednej księdze wieczystej (tj. stanowiącymi jedną nieruchomość wieczystoksięgową) a spółdzielniami (takimi jak skarżąca), które posiadają działki zabudowane mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne w jednej księdze wieczystej, a działki zabudowane budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, posiadają w innej księdze wieczystej. Taka wykładnia art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Celem ustawy jest bowiem przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów (a nie nieruchomości) zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Przekształcenie powinno być rozumiane jako zmiana formy prawa z dotychczasowej w prawo własności. Ustawodawca w przedłożonym uzasadnieniu projektu ustawy wskazuje, że ustawa ma na celu usprawnienie dotychczasowych procesów przekształcania praw użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi, w szczególności na rzecz członków wspólnot mieszkaniowych. Ustawa ma ograniczać powstawanie w przyszłości problemów z wykonywaniem i przekształcaniem praw na tego rodzaju gruntach. Ustawodawcy zależało na wyeliminowaniu czasowego charakteru prawa przysługującego do gruntu, na którym posadowiony jest budynek mieszkalny, jak również usunięciu, często istotnego, obciążania ekonomicznego w postaci obowiązku ponoszenia przez kilkadziesiąt lat opłat rocznych. Przyznanie prawa własności do gruntu miało wzmocnić poczucie stabilizacji prawnej właścicieli domów jednorodzinnych lub lokali położonych w budynku usytuowanym na tym gruncie. Z własnością domu lub lokalu będzie związana własność gruntu, co w odbiorze mieszkańców "wzmocni prawo do mieszkania" i wyeliminuje obawę o zaskakujące podwyżki opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Rozwiązania zaproponowane w projekcie ustawy realizują powyższe zalecenia przez charakter kompleksowy, tj. objęcie całej grupy podmiotów charakteryzujących się cechą prawnie relewantną – wszystkich użytkowników wieczystych gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi wraz z towarzyszącymi obiektami umożliwiającymi prawidłowe korzystanie z nieruchomości na cele mieszkaniowe. W ocenie skarżącej kasacyjnie konstytucyjna zasada równego traktowania i nieróżnicowania podmiotów posiadających te same cechy relewantne powinna być również stosowana przy wykładni art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy w zakresie ustalenia, czy grunt Spółdzielni, na którym znajdują się tylko drogi dojazdowe, parkingi i sieci przesyłowe infrastruktury technicznej może podlegać samodzielnemu przekształceniu, jeżeli w/w obiekty budowlane lub urządzenia budowlane umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, znajdujących się na innym gruncie (stanowiącym odrębną nieruchomość wieczystoksięgową), a ten inny grunt wraz z gruntem zabudowanym budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych również podlega przekształceniu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organy dokonując wykładni art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy powinny dokonać również wykładni systemowej i funkcjonalnej powołanego przepisu, a nie tylko jej wykładni językowej. W przypadku gdyby wykładnia systemowa i funkcjonalna dała inny wynik niż wykładnia językowa (a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie), rezultat wykładni powinien być przyjęty przy rezultacie z wykładni funkcjonalnej, z pominięciem wykładni językowej. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazano, że Sąd I instancji nie dokonał żadnej wykładni (systemowej, celowościowej, funkcjonalnej i językowej) art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy. W uzasadnieniu Sąd I instancji przyjął jedynie, że dokonana przez niego wykładnia funkcjonalna jest odmienna od wykładni strony i nie podjął merytorycznej polemiki z przytoczoną w skardze argumentacją. Sąd I instancji uznał, że brzmienie powołanego przepisu jest jasne i nie budzi żadnych wątpliwości, a jeśli ustawodawca miałby zamiar objąć przekształceniem również grunty (a nie nieruchomości, jako że powołana ustawa nie definiuje tego pojęcia) objęte inną księgą wieczystą niż nieruchomości przekształcane, na których znajdują się budynki mieszkalne, na których znajduje się infrastruktura obsługująca budynki mieszkalne, to odpowiednie zapisy znalazłyby się w ustawie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie ustawa jest napisana pod kątem legislacyjnym w sposób, który budzi rozliczne wątpliwości, w jaki sposób mają być stosowane przepisy w niej zawarte. Tym samym wniosek o dokonanie wykładni powołanego przepisu uznać należy za zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Istota sporu w sprawie ogniskuje się wokół kwestii, czy prawo użytkowania wieczystego gruntów stanowiących drogi dojazdowe i dojścia do budynków Spółdzielni uległo przekształceniu w prawo własności na mocy postanowień wspomnianej ustawy, skoro nie posadowiono na nich budynków mieszkalnych, a grunty te są wyodrębnione geodezyjnie i mają odrębną księgę wieczystą. Zdaniem Sądu I instancji grunty te nie dzielą losu prawnego gruntów na których posadowiono budynki, bowiem nie znajdują się na nich budynki mieszkalne. Odnosząc się do tej spornej kwestii, wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy y przekształceniowej z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. W myśl art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Według art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, zwane dalej "zaświadczeniem", wydawane przez właściwy organ. Zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów ustawy przekształceniowej jest wadliwa, bowiem zakłada, że przekształceniu podlegają tylko grunty objęte jedną księgą wieczystą. Zwrócić należy uwagę, że ustawa przekszałceniowa nie definiuje pojęcia nieruchomości. Dokonując wykładni powołanych przepisów Sąd I instancji odwołał się w istocie do wieczystoksięgowego rozumienia nieruchomości, w myśl którego nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą. Przypomnieć należy, że w systemie prawa można odnaleźć wiele definicji nieruchomości formułowanych na potrzeby określonych procedur lub instytucji prawnych. Można tu wskazać definicje nieruchomości w prawie podatkowym formułowane na potrzeby opodatkowania gruntu czy definicję nieruchomości gruntowej zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Sięganie do definicji pojęć funkcjonujących w systemie prawa może okazać się zawodne z tego powodu, że są to definicje formułowane na potrzeby konkretnego aktu normatywnego bądź instytucji prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że odwoływanie się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych powinno być ostrożne, wymaga bowiem uprzedniego ustalenia, czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne (por. wyroki NSA: z 23.08.2007 r., II OSK 1118/06, z 04.12.2008 r., II OSK 1536/07). Celem ustawy przekształceniowej jest umożliwienie przekształcenia użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności. Tak określony cel ustawy przekształceniowej uzasadnia twierdzenie, że o pojęciu "nieruchomości mieszkaniowej" na potrzeby postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie może przesądzać, jak w rozpoznawanej sprawie, wyodrębnienie gruntu poprzez założenie dwóch ksiąg wieczystych. Taki sposób interpretacji nie uwzględnia stanów faktycznych, w których istnieją na przykład dwie działki wyodrębnione geodezyjnie, które posiadają odrębne księgi wieczyste ale są powiązane ze sobą funkcjonalnie i stanowią przedmiot użytkowania wieczystego jednego podmiotu, gdy na jednej jest usytuowana zabudowa mieszkaniowa, a na drugiej powiązana z nią infrastruktura. Zdaniem składu orzekającego NSA biorąc pod uwagę cel ustawy przekształceniowej pojęcie nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe należy rozumieć funkcjonalnie. Tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być również grunt niezabudowany mieszkaniowo i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo. Podejmując próbę zdefiniowania w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe prawodawca stanowi o nieruchomościach zabudowanych wyłącznie budynkami, których kategorie określa w punktach 1 i 2, a następnie używając spójnika "lub" odwołuje się do tych kategorii i doprecyzowuje: "wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych". W kategorii innych obiektów budowlanych, o której mowa w powołanym przepisie, mieszczą się niewątpliwie drogi. Według art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć: budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami. Za "elastycznym" rozumieniem pojęcia nieruchomości przemawiają również argumenty a rubrica. W art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy przekszałceniowej jest mowa o założeniu księgi wieczystej dla nieruchomości wyodrębnionej na potrzeby postępowania przekształceniowego oraz o możliwości wyłączenia z istniejącej księgi części gruntu zabudowanego. Świadczy to o tym, że prawodawca dostrzega problem różnorodnego ulokowania obiektów mieszkalnych i związanej z nimi infrastruktury na gruntach, i że przekształcenie w wielu wypadkach stałoby się niemożliwe bez elastycznej procedury wyodrębniania gruntów zabudowanych mieszkaniowo. Zatem w ocenie składu orzekającego na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych mieszkaniowo, jak i niezabudowanych przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Cechy takiego gruntu może spełniać droga dojazdowa niebędąca drogą publiczną czy dojścia do budynków. Z tych względów na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.