II SAB/Ol 35/22

Dnia 12 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2022 roku sprawy ze skargi A. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa w sprawie wydania zaświadczenia postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych. A.K. (dalej jako: skarżący) pismem z 3 stycznia 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa (...) (dalej jako: Marszałek Województwa lub organ I instancji) w sprawie wydania zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku z 4 października 2021 r. Skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i 3, art. 12 oraz art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako: k.p.a.) i wniósł o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi I instancji grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w określonej wysokości. W uzasadnieniu skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Podniósł, że w związku z tym, że jego wniosek z 4 października 2021 r. nie został rozpatrzony w terminie, wniósł 12 października 2021 r. do Sejmiku Województwa skargę na zaniechanie Marszałka Województwa, polegające na niezałatwieniu w terminie sprawy ze wskazanego wniosku, zaś 21 października 2021 r. złożył ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako: Kolegium) w tej samej sprawie. Następnie 2 listopada 2021 r. wniósł skargę na bezczynność Marszałka Województwa, polegającą na zaniechaniu wydania zaświadczenia. Natomiast Kolegium postanowieniem z (...) stwierdziło bezczynność Marszałka Województwa i zobowiązało organ I instancji do rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia. Postanowieniem z (...) organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia, na które skarżący złożył zażalenie pismem z 27 grudnia 2021 r. Po dwóch dniach, tj. 29 grudnia 2021 r. organ I instancji przekazał zażalenie do Kolegium, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko bez żadnego uzasadnienia faktycznego ani prawnego. W ocenie skarżącego zarzut przewlekłości postępowania jest zasadny, bowiem do dnia wniesienia niniejszej skargi nie posiada prawnego dostępu do drogi publicznej, której to sprawy dotyczył złożony przez niego wniosek z 4 października 2021 r. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu złożenia skargi, tj. 3 stycznia 2022 r. Marszałek Województwa nie prowadził i nie prowadzi obecnie żadnego postępowania administracyjnego, którego stroną byłby skarżący i którego przewlekłość miałaby podlegać kontroli tut. Sądu. Jedyne postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji, w którym stroną był skarżący, było to postępowanie o wydanie zaświadczenia zainicjowane wnioskiem skarżącego z 4 października 2021 r., które zakończyło się (...) wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, zaś niniejsza skarga nie została poprzedzona wniesieniem ponaglenia o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie organu I instancji nie można bowiem przyjąć, że jedno ponaglenie wniesione przez skarżącego 21 października 2021r. może stanowić o spełnieniu warunku, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. w przypadku wnoszenia dwóch odrębnych skarg. Organ I instancji podniósł, że wskazane wyżej ponaglenie, jak wynika z akt sprawy, poprzedziło wniesienie przez skarżącego w dniu 2 listopada 2021 r. skargi do tut. Sądu na bezczynność Marszałka Województwa polegającą na zaniechaniu wydania zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 165/21, zobowiązał organ I instancji do rozpoznania wniosku skarżącego z 4 października 2021 r., stwierdzając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Złożona obecnie skarga nie wskazuje innego postępowania prowadzonego przez Marszałka Województwa a w swojej treści nadal odwołuje się do dokumentów objętych postępowaniem w sprawie wydania zaświadczenia. Mając powyższe na uwadze, organ I instancji wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że w dniu złożenia skargi skarżony organ nie prowadził żadnego postępowania, którego stroną byłby skarżący i dodatkowo z powodu nie spełnienia warunku, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a. gdyż skarżący nie poprzedził skargi wymaganym ponagleniem. Pismem z 24 lutego 2022 r. skarżący uzupełnił wniesioną w niniejszej sprawie skargę o zarzut bezczynności z uwagi na "szczątkowe przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania zaświadczenia bez wszczęcia między innymi postępowania w sprawie przeprowadzenia czynności polegającej na zapewnieniu prawnego dostępu do drogi publicznej do nieruchomości skarżącego". Podniósł, że organ nie wszczął postępowania administracyjnego ogólnego z jego udziałem jako strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., jak również nie zostało mu doręczone żadne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania a tym bardziej żadna decyzja administracyjna. Tym samym, w ocenie skarżącego, skargę na bezczynność należy uznać za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu jest bowiem możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie przewidziany w ustawie. Stosownie zaś do treści art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Warunkiem koniecznym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zatem uprzednie, tj. przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego, wniesienie ponaglenia. Jednocześnie jak wynika z treści art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), zaś ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a.). W myśl art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia, w rozumieniu k.p.a., w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są, co do zasady, samorządowe kolegia odwoławcze. W związku z powyższym, skarżący, stosownie do treści powołanych wyżej przepisów, obowiązany był, przed skierowaniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa, wnieść ponaglenie do Kolegium i dopiero następnie złożyć skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Wprawdzie skarżący 21 października 2021 r. wniósł ponaglenie do Kolegium, żądając niezwłocznego wydania przez Marszałka Województwa zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku, jednakże wskazane wyżej ponaglenie, jak wynika z akt sprawy, poprzedziło wniesienie przez skarżącego w dniu 2 listopada 2021 r. skargi do tut. Sądu na bezczynność Marszałka Województwa polegającą na zaniechaniu wydania zaświadczenia. Natomiast wniesiona w dniu 3 stycznia 2022 r. skarga na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Marszałka Województwa w sprawie wydania zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku z 4 października 2021 r. - uzupełniona następnie o zarzut bezczynności - nie została poprzedzona stosownym ponagleniem. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę każda skarga winna być poprzedzona odrębnym ponagleniem do właściwego organu. Słusznie bowiem podnosi w odpowiedzi na skargę organ I instancji, że wniesienie jednego ponaglenia nie stanowi o spełnieniu warunku, o którym mowa w art. 53 § 2b p.p.s.a., w przypadku wnoszenia dwóch odrębnych skarg. Takie rozumienie wskazanego wyżej przepisu doprowadziłoby do sytuacji, w której skarżący miałby możliwość wnoszenia kolejnych skarg w nieograniczonej ilości, w dowolnym momencie prowadzonego postępowania administracyjnego, co z punktu widzenia racjonalnego ustawodawcy nie może zostać zaakceptowane. Należało zatem uznać, że w niniejszej sprawie warunek wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. nie został spełniony, co oznacza, że wniesiona przez skarżącego skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa w przedmiocie wydania zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku z 4 października 2021 r. jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Należy podkreślić, że istotą skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do zmiany zaistniałego, wadliwego procesowo, stanu postępowania, w ramach którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje w kierunku jej terminowego rozstrzygnięcia. Stan faktyczny istniejący w chwili wniesienia skargi powinien być aktualny a nie historyczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 973/19, dostępne w CBOSA). Podstawowym celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dyscyplinowanie organu w konkretnej toczącej się sprawie administracyjnej, zaś nieograniczona pod względem czasowym w ramach prowadzonego postępowania możliwość uruchomienia procedury służącej dokonaniu oceny prawidłowości działania organu nie powinna być rozumiana jako uprawnienie do wszczynania postępowań kontrolnych o charakterze historycznym. W sprawie natomiast skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona już po wydaniu postanowienia załatwiającego sprawę przez organ I instancji, co dodatkowo skutkuje koniecznością jej odrzucenia w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przyjąć bowiem należy, że jeżeli sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, to (...) skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2022 r. sygn.. akt II OPS 1/21, dostępna w CBOSA). Dalej podnieść trzeba, że - jak wynika z akt sprawy - postanowieniem z (...) Marszałek Województwa odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, na które to postanowienie skarżący złożył zażalenie, zaś Kolegium postanowieniem z (...) utrzymało w całości w mocy zaskarżone przez skarżącego postanowienie organu I instancji. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna w CBOSA), wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Uzupełnienie skargi o zarzut bezczynności nastąpiło zaś już po załatwieniu sprawy w postępowaniu odwoławczym przez Kolegium i tym samym po zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania zaświadczenia. W świetle powyższych rozważań, orzeczono jak w sentencji postanowienia. Jednocześnie, wobec faktu, że skarga została odrzucona, skarżącemu przysługuje zwrot uiszczonego wpisu, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.