III OSK 2202/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 173/22 w sprawie ze skargi T.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 22 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T.W. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z 22 grudnia 2021 r. w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał że w kwietniu 2016 r. Wójt Gminy Sławatycze wszczął postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia drzew z działek nr ewid. [...] i nr ewid. [...], położonych w obrębie [...], gmina [...]. Postępowanie wszczęto na skutek informacji właściciela działki nr ewid. [...], który zawiadomił o usunięciu drzew bez jego zgody. Z ustaleń organu wynika, że wycinki drzew z obydwu działek dokonał skarżący, zlecając wykonanie tych czynności K.G. prowadzącemu działalność pod firmą "[...]". W momencie dokonywania kontroli na działkach drzewa były już uprzątnięte, gatunki i liczbę drzew ustalono na podstawie pozostałych pni. Ustalono, że na działce nr [...] usunięto łącznie 962 drzewa, przy czym, po dokonaniu pomiaru pni, stwierdzono, że do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej kwalifikowały się 872 drzewa. Z kolei na działce nr [...] usunięto 262 drzewa, z czego do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej organ zakwalifikował 139 drzew usuniętych bez zgody właściciela działki. W toku postępowania przesłuchano właścicieli działek oraz właściciela i pracowników przedsiębiorstwa dokonującego wycinki. Skarżący stwierdził, że zlecił wycinkę przedsiębiorstwu, któremu przekazał numer swojej działki (nr ewid. [...]) i orientacyjnie podał jej lokalizację. Dodał, że o wycince drzew na działce sąsiada dowiedział się dopiero po wykonaniu wycinki i że stało się to omyłkowo oraz nie wie, ile drzew na działce sąsiada usunięto, ponieważ był nieobecny przy wycince. Z kolei wlaściciel działki nr ewid. [...] zeznał, że nie zezwolił nikomu na wycinanie drzew na jego działce, jak również nie występował o zgodę na taką wycinkę. Właściciel przedsiębiorstwa prowadzącego wycinkę potwierdził, że skarżący zlecił mu wycinkę drzew i zakrzaczeń z działki nr ewid. [...], która to wycinka miała być wykonana w styczniu. Umowę zawarto w formie ustnej. Wycinka została zrealizowana częściowo w styczniu 2016 r., a mniejszej części w późniejszym terminie. Zgodnie z umową przedsiębiorstwo miało wyciąć wszystkie drzewa i zakrzaczenia z działki nr ewid. [...]. Skarżący poinformował, że pozwolenie na wycinkę obejmuje wszystkie drzewa znajdujące się na terenie działki nr ewid. [...]. Wskazał też granice działki kierownikowi grupy wycinającej. Właściciel przedsiębiorstwa stwierdził, że jego pracownicy nie byli świadomi, że przekroczyli granice działki nr ewid. [...]. Za zgodą skarżącego, który z przerwami asystował przy wycince, usunęli z działki nr ewid. [...] wszystkie znajdujące się na tej działce drzewa i zakrzaczenia. Podobnej treści zeznania złożył kierownik grupy prowadzącej wycinkę. Świadkowie mieszkający w okolicach działek zeznali, że drzewa były usuwane w końcowych dniach marca 2016 r. Organ ustalił również, że decyzją z 30 października 2015 r. zezwolono skarżącemu na usunięcie łącznie 122 drzew z działki nr ewid. [...] w terminie do 31 stycznia 2016 r. Decyzją z 11 października 2016 r. Wójt Gminy Sławatycze wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną: 1) w kwocie 3.327.594,38 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 872 drzew z działki nr ewid. [...] oraz 2) w kwocie 260.428,76 zł za usunięcie drzew z działki nr ewid. [...], bez zgody posiadacza tej nieruchomości. Decyzją z 12 marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją ostateczną z 16 czerwca 2020 r. Wójt Gminy Sławatycze umorzył postępowanie w przedmiocie nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew z działki nr ewid. [...] (ze względu na zmianę stanu prawnego). Z kolei decyzją z 26 czerwca 2020 r. wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 119 794,80 złotych za usunięcie 42 drzew z działki nr ewid, [...], bez zgody właściciela. Jako podstawę decyzji organ I instancji powołał art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r., poz. 916; dalej: u.o.p.) Skarżący wniósł odwołanie od decyzji z 26 czerwca 2020 r. Decyzją z 22 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, odpowiedzialność za wycinkę drzew ponosi skarżący, który zdecydował się na zlecenie wycinki wyspecjalizowanemu podmiotowi, a więc spoczywał na nim obowiązek doboru wykonawcy prac wycinkowych, a także obowiązek dbałości o wykonanie zleconych prac zgodnie z umową. W tym wypadku "niefrasobliwość" odwołującego się, polegająca na ustnym zleceniu wycinki i wskazaniu "ręką" granic nieruchomości bez konkretnego oznaczenia granic nieruchomości, świadczy o odpowiedzialności skarżącego za błędne wskazanie terenu, z którego drzewa mają być usunięte. Z akt sprawy wynika, że gdy skarżący kupował działkę, poprzedni właściciel wskazał mu jej granice w taki sam sposób, w jaki on wskazał wykonawcy wycinki. Nie były to informacje dokładne i w konsekwencji wykonawca wycinki nieświadomie wszedł na działkę sąsiednią nr ewid. [...]. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów podkreślając, że jeżeli do usunięcia drzew doszło na skutek powierzenia wycinki podmiotowi trzeciemu, odpowiedzialność administracyjną za usunięcie drzew będzie co do zasady ponosił zlecający. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 88 ust. 2 u.o.p. przez wymierzenie skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej, przy błędnym przyjęciu, że skarżący jest osobą, która ponosi odpowiedzialność za wycięcie 42 drzew z działki nr ewid. [...] bez zgody jej posiadacza. Skarżący zlecił usunięcie drzew z działki ewid. [...] przedsiębiorstwu, wskazał granice działki kierownikowi grupy prowadzącej wycinkę, a do wycinki drzew z działki nr ewid. [...] doszło w wyniku błędu pracowników przedsiębiorstwa prowadzącego wycinkę, a nie deliktu po stronie skarżącego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez uwzględnienie skargi i tym samym uchylenie w całości rozstrzygnięcia organów I i II instancji. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych za postępowanie przed Sądem I i II instancji. Skarżący oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości. Administracyjna kara pieniężna jest nakładana na posiadacza nieruchomości [...] albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości (art. 88 ust. 2 u.o.p.). Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii braku wiedzy i zgody oraz przekroczenia uprawnień zleceniobiorcy wskazać należy, że żaden z przepisów ustawy o ochronie przyrody nie daje podstaw do przyjęcia, że niezbędnym warunkiem nałożenia na właściciela lub posiadacza nieruchomości administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia jest wykazanie, że właściciel nie wiedział o usunięciu drzew, ewentualnie zlecił ich wycinkę lub wyraził na to zgodę i działanie takie akceptował. Pogląd ten był już wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2019 r., II OSK 907/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że zleceniobiorca działał za zgodą i na zlecenie skarżącego, co znalazło potwierdzenie w zgromadzonym przez organy materiale dowodowym. Orzekające w sprawie organy nie były zobowiązane do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie charakteru umowy zlecenia łączącej strony, która, co należy podkreślić, została zawarta ustnie. W związku z tym to strony tej umowy ponoszą negatywne skutki, jakie wiążą się z utrudnionym postępowaniem dowodowym odnośnie do zakresu zlecenia. Postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia jest postępowaniem, którego celem jest ukaranie sprawcy nielegalnego czynu za popełnienie deliktu administracyjnego. Tym samym kara nakładana w tym postępowaniu jest karą nakładaną w związku z naruszeniem interesu publicznego, a nie w związku z naruszeniem interesu indywidualnego właściciela. Ewentualne roszczenia regresowe oraz skutki podnoszonego przez skarżącego przekroczenia granic zlecenia, mogą być natomiast oceniane w ramach postępowania cywilnego, toczącego się przed sądem powszechnym, jednak okoliczności te pozostają bez wpływu na wskazanie podmiotu odpowiedzialnego za wycinkę drzew bez zezwolenia na gruncie postępowania administracyjnego, którym był skarżący (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1692/19). To na posiadaczu nieruchomości spoczywa ryzyko doboru wykonawcy prac wycinkowych, ale jednocześnie posiadacz nieruchomości powinien sprawować nadzór nad wykonywaniem zlecenia, w sposób minimalizujący ryzyko zagrożenia dla dóbr chronionych (w tym przypadku drzew znajdujących się na działce nie będącej własnością zleceniodawcy). Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że tylko w przypadku, gdyby zlecający (skarżący) wykazał, że do usunięcia drzew z innej działki, nie będącej jego własnością (w jego posiadaniu) doszło całkowicie poza jego wiedzą i zgodą, na skutek samowolnych działań zleceniobiorcy, wykraczającego poza zakres ustaleń umownych, można w świetle art. 88 ust. 2 u.o.p. rozważać odpowiedzialność nie zlecającego, ale wykonawcy usługi. W tej jednak sprawie brak było podstaw, żeby odpowiedzialność administracyjną za usunięcie drzew przypisywać wykonawcy zlecenia, a nie skarżącemu. Skarżący, jako właściciel działki powinien znać granice swojej działki i granice te wskazać precyzyjnie wykonawcy usługi. Oczywiście w punktu widzenia zasady swobody umów, zlecenie takie może mieć formę ustną. Ze względów dowodowych powinno jednak zostać sporządzone w formie pisemnej. Natomiast w sytuacji, w której granice działek były trudne do ustalenia, istniało ryzyko dokonania wycinki na działce sąsiedniej. Racjonalnie i starannie działając skarżący powinien najpierw skorzystać z usług geodety, ustalić przebieg granic i oznaczyć go w terenie i tak wskazany obszar wycinki wskazać wykonawcy. Brak precyzyjnego ustalenia granicy działek, w połączeniu z brakiem zawarcia umowy na piśmie, świadczą o braku staranności skarżącego, której konsekwencją jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew z cudzej działki. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe i nie zostało skutecznie podważone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.