II SA/Lu 825/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 3 września 2021 r. nr GN-V.7536.20.2021.MJC w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z 3 września 2021 r., znak: GN-V.7536.20.2021.MJC, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (Dz. U. z zwanej dalej u.g.n.), po rozpatrzeniu odwołania P. W., Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty Puławskiego z 14 kwietnia 2021 r., znak: ZN.6821.3.2021.SG w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w N. poprzez udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji pn. [...] [...], N. [...] modernizacja sieci", związanej z zaprojektowaniem i przebudową stacji transformatorowej, sieci średniego napięcia i sieci niskiego napięcia. Stan sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z 4 lutego 2021 r. Spółka [...] S.A. z siedzibą w Lublinie zwróciła się do Starosty Puławskiego o wydanie decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej współwłasność M. A., Ż. S., A. S., P. S., W. S. i P. W., oznaczonej jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...] [...], przez udzielenie Spółce zezwolenia na przeprowadzenie inwestycji pn. "[...] [...], N. [...] - modernizacja sieci", związanej z zaprojektowaniem i przebudową stacji transformatorowej, sieci średniego napięcia i sieci niskiego napięcia. Jednocześnie Spółka wniosła o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oraz nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Do wniosku załączony został wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwierzytelnione dokumenty z przebiegu rokowań, wypis z rejestru ewidencji gruntów, odpis księgi wieczystej oraz mapa do celów prawnych zarejestrowana w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w dniu 10 sierpnia 2020 r., nr P.0614.2020.1756. Starosta Puławski decyzją z 14 kwietnia 2021 r., ograniczył sposób korzystania z części przedmiotowej nieruchomości (28 m˛), zgodnie z wolą wnioskodawcy oraz zezwolił na niezwłoczne zajęcie jej części i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W osnowie decyzji został opisany sposób i zakres ograniczenia, ponadto został on przedstawiony na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji. Odwołanie od tej decyzji złożył P. W.. W powołanej na wstępie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda uznał, że realizacja stanowiącej przedmiot postępowania inwestycji polegającej na przebudowie infrastruktury energetycznej mieści się w katalogu celów publicznych wyszczególnionych w art. 6 pkt 2 u.g.n. ("budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń"). Organ podkreślił, że inwestycja ta jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Nałęczowie z dnia 29 marca 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia 9 maja 2018 r., poz. 2271), stanowiącą o tym, że "w przypadku przebudowy lub modernizacji napowietrznych linii średniego i niskiego napięcia ustala się realizację sieci elektroenergetycznych jako podziemne" (§ 14 ust. 1 pkt 5). W analizowanej sprawie spełniona została także druga przesłanka ograniczenia, tj. brak zgody właścicieli na przeprowadzenie inwestycji przez ich nieruchomość. Wojewoda stwierdził, że z przedłożonej dokumentacji z przebiegu rokowań wynika, że pomimo podjętych przez inwestora prób nie udało się uzyskać zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] na umieszczenie na niej projektowanych urządzeń. Brak umownego rozstrzygnięcia warunków korzystania z nieruchomości oznaczonej numerem [...] w związku z planowaną inwestycją [...] S.A. skutkował wydaniem decyzji administracyjnej w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej współwłasność odwołującego i pozostałych osób. Odnośnie do podniesionego w odwołaniu zarzutu, że w osnowie decyzji nie zobowiązano inwestora do zapłaty wynagrodzenia za korzystanie ze służebności przesyłu, należy wyjaśnić, że odszkodowanie przewidziane w art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n. nie ma charakteru cywilnoprawnego. Wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalania wysokości przedmiotowego odszkodowania zostały wyczerpująco unormowane w rozdziale 5 działu III u.g.n. Regulacja tam zawarta nie przewiduje żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów k.c. i nie daje podstaw do stosowania w drodze analogii rozwiązań cywilnoprawnych do instytucji prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.02.2009 r., I OSK 460/08). Uszczerbek majątkowy (szkoda), jakiego doznaje właściciel na skutek ograniczenia jego prawa własności w trybie art. 124 u.g.n., jest wynikiem legalnego działania administracji, co w sposób oczywisty różni omawiane odszkodowanie od odszkodowania funkcjonującego w prawie cywilnym. Powyższego stanowiska nie zmienia przy tym fakt, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., oparte jest w istocie na zasadach prawa cywilnego, tj. powinno odpowiadać różnicy między stanem obecnym a stanem hipotetycznym, który by istniał, gdyby nie zdarzenie będące źródłem szkody oraz powinno rekompensować jedynie te szkody, które pozostają w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym. Z tych też powodów szkoda w postępowaniu administracyjnym nie może być wyliczana w ten sam sposób, jak wyliczane jest w postępowaniu cywilnym wynagrodzenie za ustanowienie służebności przesyłu. Odszkodowanie administracyjne, z mocy art. 128 ust. 4 u.g.n., powinno odpowiadać tylko wartości poniesionych szkód, a ponadto, jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, powiększa się je o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Wojewoda dodał, że Starosta wydający decyzję w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie rozstrzyga o kwestii odszkodowania, gdyż to na jednostce organizacyjnej, która otrzymała zezwolenie na dokonanie określonych czynności, ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Jeżeli zaś przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności czy znaczne koszty, to wtedy służy odszkodowanie stosownie do art. 128 ust. 4 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., I OSK 1398/06), przy czym roszczenie odszkodowawcze może być dochodzone dopiero po wybudowaniu przewodów lub urządzeń i nie można go określić w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości. Skargę na decyzję Wojewody wniósł P. W., żądając jej uchylenia. Wskazał, że niemożliwe będzie przywrócenie nieruchomości, której jest współwłaścicielem, do stanu poprzedniego, ponieważ inwestycja polega na zbudowaniu na stałe kontenerowej stacji transformatorowej oraz słupa sieci elektrycznej średniego napięcia na wybrukowanym fragmencie działki, a fragment ten ma być otoczony ogrodzeniem. Oznacza to, że część działki będzie trwale wyłączona z użytkowania, co w pełni uzasadnia obowiązek ustanowienia służebności przesyłu wraz z wyznaczeniem stosownej opłaty za korzystanie z tej służebności. Taki stan rzeczy pozwala na podjęcie działań mających na celu wyznaczenie odpowiedniego odszkodowania bez czekania na ukończenie robót przez inwestora, na którego rzecz została wydana decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Art. 124b pkt 4 u.g.n. przewiduje, że za udostępnienie nieruchomości oraz powstałe szkody przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej pomiędzy właścicielem a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Jeżeli jednak do takiego uzgodnienia nie dojdzie w ciągu 30 dni od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, to starosta powinien wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. W decyzji z 14 kwietnia 2021 r. Starosta Puławski nie określił terminu, w którym mają być zakończone prace planowane przez inwestora. Według skarżącego, wadą decyzji Starosty Puławskiego jest brak określenia terminu ukończenia prac, dla których wykonania ma zostać udostępniona nieruchomość, co może prowadzić do zwłoki w ustaleniu odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja o ograniczeniu prawa do korzystania z działki nr [...] w N., której współwłaścicielem jest skarżący, poprzez zezwolenie spółce [...] S.A. z siedzibą w L. na realizację inwestycji pn. "[...] [...], N. [...] - modernizacja sieci", związanej z zaprojektowaniem i przebudową stacji transformatorowej, sieci średniego napięcia i sieci niskiego napięcia. Materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Cytowana norma prawna reguluje kwestie związane z ograniczaniem prawa do nieruchomości w związku z realizacją inwestycji celu publicznego. W postępowaniu w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie rozstrzyga się, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być bowiem sprecyzowane wcześniej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren nieruchomości. Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód. Wywłaszczenie polegające na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w trybie określonym w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest zatem możliwe przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: 1) planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., 2) ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, 3) właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce (niepowodzenie rokowań). Art. 124 ust. 3 u.g.n. nie zawiera żadnych reguł w zakresie prowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości. Nie określono w ustawie momentu i sposobu zakończenia rokowań. Mogą więc one być zakończone w dowolnym czasie, np. gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Natomiast w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ bada jedynie, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie. Nie jest natomiast przedmiotem kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy. Te kwestie pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego. W aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające fakt przeprowadzenia rokowań z wszystkimi właścicielami działki nr [...], fakt podpisania umów z trojgiem z czterech właścicieli tej działki oraz okoliczność braku porozumienia ze skarżącym (k. 1-13 akt adm.). Stąd, w ocenie Sądu, niepowodzenie przeprowadzonych rokowań wobec braku zgody wszystkich właścicieli działki nr [...] na realizację na jej części przedmiotowej inwestycji otwierało inwestorowi drogę do zainicjowania postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości. Planowana przez [...] S.A. inwestycja niewątpliwie stanowi inwestycję celu publicznego, o której mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Polega ona bowiem na przebudowie stacji transformatorowej, sieci średniego napięcia i sieci niskiego napięcia ("przebudowa przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń"). Jest to inwestycja liniowa, przebiegająca przez szereg nieruchomości. Inwestycja taka może stanowić element sieci zaopatrującej zarówno odbiorców indywidualnych, jak i publicznych w określone źródło energii, zwiększając jej zasięg oraz poprawiając bezpieczeństwo energetyczne, a jej realizacja jest uzasadniona ze względu na interes społeczny oraz gospodarczy. Inwestycja tego rodzaju ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. W konsekwencji przedmiotowe ograniczenie prawa własności nieruchomości jest związane z realizacją inwestycji celu publicznego, a więc mieści się w dyspozycji art. 124 ust. 1 u.g.n. Inwestycja ta została ponadto przewidziana w § 14 ust. 1 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w N. z 29 marca 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 9 maja 2018 r. poz. 2271). Według rysunku planu inwestycja ta (linia energetyczna wraz ze strefą techniczną tej linii) przebiega m.in. przez działkę nr [...] w N. (k. 71-77 akt adm.). Inwestor spełnił zatem wszystkie warunki wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z działki nr [...], określone w art. 124 ust. 1 u.g.n. Nie ma racji skarżący, twierdząc, że w decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości starosta miał obowiązek ustalić stosowne odszkodowanie za ograniczanie przysługujących mu praw właścicielskich do gruntu, przez który ma przebiegać inwestycja. Wprawdzie art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. przewiduje prawo właściciela do uzyskania odszkodowania za tego rodzaju wywłaszczenie, lecz jest to możliwe pod pewnymi warunkami. W pierwszej kolejności osoba lub jednostka organizacyjna występująca o zezwolenie ma obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu przewodów i urządzeń. Tylko w sytuacji, gdy przywrócenie to stanu poprzedniego nie jest możliwe, zastosowanie ma art. 128 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i art. 124-126 i powinno ono odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Analiza treści przywołanych przepisów prowadzi więc do wniosku, że odszkodowania nie ustala się od razu w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, lecz dopiero w następstwie jej wydania, jeżeli inwestor nie wywiąże się z obowiązku wskazanego w art. 124 ust. 4 u.g.n. Wynika to z faktu, że decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ale tylko w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania. Nie jest to zatem decyzja wywłaszczeniowa polegająca na pozbawieniu własności nieruchomości. W związku z tym także tryb ustalenia ewentualnego odszkodowania jest odmienny, a roszczenie odszkodowawcze może być dochodzone dopiero po wybudowaniu przewodów lub urządzeń i nie można go określić w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości. Nie wiadomo bowiem, czy sytuacja uzasadniająca zgłoszenie takiego roszczenia faktycznie wystąpi. Wobec tego wysokość odszkodowania może zostać określona w odrębnej decyzji, jednak dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji i po stwierdzeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty. Żaden przepis prawa nie nakłada również na organ obowiązku ustanowienia w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości służebności przesyłu wraz z wyznaczeniem stosownej opłaty za korzystanie z tej służebności. Wskazać należy, że w pkt II decyzji Starosta nałożył na inwestora obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji, a w razie gdyby takie przywrócenie nie było możliwe, do wypłaty odszkodowania ustalonego w odrębnej decyzji. Wprawdzie obowiązki te wprost wynikają z art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n., zatem w decyzji administracyjnej nie było potrzeby zawierania tego rodzaju rozstrzygnięć, jednak w okolicznościach sprawy zapisy te nie świadczą o wadliwości decyzji. Mają one bowiem na celu wskazanie, że udzielone zezwolenie nie tylko przyznaje inwestorowi określone prawa, lecz również nakłada na niego pewne obowiązki, co jest istotne w kontekście stawianych przez skarżącego zarzutów. Wbrew stanowisku skarżącego, starosta nie był zobowiązany do ustalenia w decyzji terminu, na jaki następuje zajęcie nieruchomości. Dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w przypadku, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w decyzji terminu, to wskazanie tego terminu na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Ponadto jeżeli ustawodawca chce ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie, jak np. w art. 124b ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Art. 124 u.g.n. takiego zastrzeżenia nie czyni, dlatego też nie było podstaw prawnych do określenia w decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości terminu jej zajęcia. Wobec powyższego Sąd doszedł do wniosku, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami kodeksowymi. W szczególności organy kompleksowo zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia, co pozwoliło na ustalenie stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonały jego racjonalnej, wszechstronnej oceny. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.).