II SA/Ol 930/21

Dnia 12 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2022 roku sprawy ze skargi L. W. na postanowienie Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie adwokatowi J. U. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia 9 maja 2006 r. Prezydent Olsztyna (dalej jako: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") uchylił z urzędu decyzję z dnia 29 czerwca 2001 r. (w sentencji omyłkowo wskazano datę 29 czerwca 2006 r. - dopisek Sądu), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego [...] w O. przy ul. N. (aktualnie ul. L.), działka nr [...], obręb [...], wydaną na rzecz M. W. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 31 maja 2006 r. Wnioskiem z dnia 20 marca 2021 r. (data wpływu do organu 26 marca 2021 r.) L. W. (dalej jako: "Skarżący") zażądał wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia 9 maja 2006 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."). W treści wniosku wyjaśnił, że Prezydent pominął go w postępowaniu zakończonym decyzją z 9 maja 2006 r. i wydał przedmiotową decyzję bez uwzględnienia jego interesu prawnego, jako właściciela nieruchomości w udziale ½ jej wielkości i w prawach realizacji na niej zabudowy. Podniósł, że jest osoba niewidomą i o "nieprawidłowościach w doręczeniu decyzji i jej rozpoznawania z pominięciem jego interesu prawnego" dowiedział się od swojego ojca – M. W. Wobec tego wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 9 maja 2006 r., rozpoznanie jej na nowo, ponieważ nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy i wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieuwzględnione przez organ oraz uchylenie decyzji z 9 maja 2006 r. i utrzymanie w mocy pierwotnej decyzji z 2001 r. Ponadto Skarżący uzasadniając "zachowanie miesięcznego terminu" wyjaśnił, że w dniu 27 lutego 2021 r. jego ojciec M. W., dzień po odebraniu pisma Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, poinformował go, że przed Prezydentem Olsztyna toczyło się postępowanie bez jego udziału. Pismem z dnia 8 kwietnia 2021 r. organ wezwał Skarżącego do sprecyzowania w jakiej dacie i w jakich okolicznościach dowiedział się on o decyzji z 9 maja 2006 r. Wyjaśniono, że z akt sprawy wynika, że co najmniej od 2013 r. był on informowany pismami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Olsztyna (dalej jako: "PINB") oraz Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB") o fakcie wydania ww. decyzji. W odpowiedzi na ww. pismo Skarżący wskazał, że o wydanej decyzji dowiedział się w dniu 6 marca 2021 r., dzień po odebraniu przez jego ojca korespondencji z Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego, gdzie wskazano na brak doręczenia decyzji Prezydenta Olsztyna w niniejszej sprawie i możliwość skierowania wniosku o wznowienie postępowania. Było to pierwsze pouczenie z urzędu w tym przedmiocie sprawy i to pochodzące od innego organu, a nie od Prezydenta. Podał również, że z postępowania przed PINB nie powziął takiej informacji; postępowanie to było prowadzone w sprawie "bliżej mu nieznanych zastrzeżeń co do ulokowania obiektu" i z tego, co przekazał mu ojciec, sprawa miała zakończyć się szybko, po ich myśli. Kwestie doręczeń i reprezentacji w sprawie przed PINB pozostawił ojcu, jednak reprezentował on go tylko w tej sprawie, a nie w niniejszej. Ostatecznie podniósł, że powoływanie się na postępowanie budowlane jest wątpliwe, skoro również organ miał do niego dostęp, a więc mógł zagwarantować mu realizację prawa do doręczenia decyzji i skierowania ewentualnego odwołania; w jego ocenie termin został dochowany, a on nie znał uprzednio działań Prezydenta Olsztyna. Postanowieniem z 9 czerwca 2021 r. Prezydent Olsztyna - działając na podstawie art. 148 § 1 i 2, art. 149 § 3 i 4 oraz art. 150 § 1 k.p.a. - odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 9 maja 2006 r., uchylającą decyzję z dnia 29 czerwca 2006 r. (powinno być 29 czerwca 2001 r. – dopisek Sądu) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego [...] na dz. nr [...], obr. [...], przy ul. L. w O. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że wznowienie postępowania administracyjnego, jako szczególny rodzaj procedury umożliwiającej wzruszenie ostatecznych decyzji administracyjnych, składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ dokonuje oceny wniosku pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania - zachowania terminu z art. 148 k.p.a. Dopiero po uznaniu, że termin na złożenie podania o wznowienie został zachowany, organ wznawia postępowanie. Wskazano, że z akt administracyjnych w sprawie pozwolenia na budowę wynika, że każdorazowo o czynnościach w sprawie zawiadamiano strony postępowania, w tym L. W., najczęściej poprzez pełnomocników. W dokumentach tych znajdowała się także informacja o wydanej decyzji Prezydenta Olsztyna z 9 maja 2006 r. Podano, że okoliczności podawane przez Skarżącego nie zyskały uznania organu, bowiem działania PINB i WINB były efektem uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. W aktach sprawy znajduje się potwierdzone za zgodność z oryginałem zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji WIBN z dnia 24 czerwca 2019 r., w której organ również zawarł informację o wydanej przez Prezydenta decyzji uchylającej decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Decyzja ta została doręczona również pełnomocnikowi L. W. – M. W., a zwrotne potwierdzenie odbioru potwierdza informację o dacie uzyskania informacji o wydanej decyzji uchylającej, co najmniej z dniem 10 lipca 2019 r. Ostatecznie podniesiono, że z treści korespondencji pomiędzy L. W., reprezentowanym przez M. W., a PINB i WINB wynika, że informacja o decyzji uchylającej z 2006 r. pojawia się co najmniej od 2013 r., a przekazane potwierdzenie odbioru L. W. decyzji WINB z dnia 24 czerwca 2019 r. jest wystarczającym dowodem, dającym podstawę do stwierdzenia, że Skarżący wiedział o decyzji już w 2019 r., co oznacza, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania nastąpiło z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Na ww. postanowienie zażalenie wniósł L. W., wskazując, że w sprawie występuje zawinienie Prezydenta Olsztyna poprzez brak doręczenia decyzji z pouczeniem Skarżącemu, a wydane postanowienie krzywdzi stronę, ponieważ Skarżący zachował termin do wniesienia podania z art. 148 k.p.a. Zarzucono, że uzasadnienie postanowienia jest chybione i absurdalne, ponieważ podaje, że adresat mógł pośrednio się domyśleć, że uchylono decyzję, ponieważ PINB prowadził postępowanie. Dodano, że ostatecznie po 15 latach PINB umorzył postępowanie, a organ ten nie posiadał dowodów uchybień odstępstw istotnych na budowie. Podniesiono, że Skarżący nie wiedział o tym, czy jest stroną postępowania – nie mógł się tego dowiedzieć ani od Prezydenta ani od PINB, "który nie posiada pełnomocnictwa do reprezentowania Prezydenta w sprawach informowania i pouczania L. W. z postępowania administracyjnego, leżącego w gestii Prezydenta Miasta Olsztyn". Pouczenia z postępowania budowlanego nie dotyczyły działań Prezydenta. W dalszej części zażalenia opisano argumenty dotyczące przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak udziału strony w postępowaniu, wykazując, że w ocenie Skarżącego została ona spełniona, co wskazuje na fakt, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydano bezzasadnie. Pismem z 3 sierpnia 2021 r. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z decyzji WINB z 8 lipca 2021 r., która "wprost odnosi się do wznowienia postępowania przez Prezydenta Olsztyna". Postanowieniem z dnia 24 września 2021 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu postanowienia opisano stan faktyczny sprawy i wyjaśniono, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, organ ma obowiązek zbadania, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki oraz czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Strona może złożyć ze skutkiem prawnym podanie o wszczęcie postępowania wznowieniowego w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia, a w razie gdy żąda wznowienia na postawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Podano, że pomimo iż Skarżący w piśmie z 16 kwietnia 2021 r. wyjaśnił, że o decyzji Prezydenta Olsztyna z 9 maja 2006 r. dowiedział się 6 marca 2021 r., dzień po odebraniu przez jego ojca korespondencji z Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego, to dowody znajdujące się w aktach sprawy tego nie potwierdzają. W aktach sprawy znajduje się bowiem dokument - zwrotne potwierdzenie odbioru przez Skarżącego (reprezentowanego przez M. W.) decyzji WINB z dnia 24 czerwca 2019 r., co jest wystarczającym dowodem, że Skarżący wiedział o decyzji Prezydenta Olsztyna. Ponadto treść korespondencji pomiędzy Skarżącym a organami nadzoru budowlanego pozwoliła ustalić, że informacja o decyzji uchylającej z 2006 r. pojawia się co najmniej od 2013 r. Ostatecznie wskazano, że okoliczności podawane przez Skarżącego na poparcie swojej niewiedzy o wydanej decyzji nie zyskują uznania organu odwoławczego, gdyż konieczność uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego wynika z nielegalnych działań inwestora, tj. istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. Wydanie tej decyzji nie jest pozostawione uznaniu organu, a jedyną okolicznością, którą musi ustalić i wykazać organ orzekający na tej podstawie jest to, czy została wydana przez organ nadzoru budowlanego decyzja o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Skarżący zarzucił, że postanowienie wydano wadliwie, bez postępowania własnego oraz sprzecznie ze stanowiskiem zajmowanym w ostatnim z orzeczeń przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ocenie Skarżącego zachował on zasady do wzruszenia postępowania, a organ odwoławczy nie zbadał lub zbadał nieprawidłowo wymogi formalne wniosku o wznowienie postępowania. Wyjaśnił ponownie, że o decyzji Prezydenta Olsztyna dowiedział się w dniu 6 marca 2021 r., wobec czego miesięczny termin został zachowany, a obowiązki wnioskodawcy spełnione. Podkreślił, że w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia spornej decyzji L. W. i absurdalne jest powoływanie się przez Wojewodę na domniemanie, że Skarżący mógł pośrednio dowiedzieć się od organu nadzoru budowlanego o decyzji. Organ nadzoru budowlanego nie doręczył za Prezydenta decyzji, a spierał się w zakresie istotnych odstępstw od projektu budowlanego, których ostatecznie nie było, ponieważ PINB po 15 latach postępowanie umorzył. Podniósł, że z uwagi na niedoręczenie mu decyzji z 9 maja 2006 r., wobec niego w obrocie prawnym pozostała do chwili obecnej decyzja z 2001r. o pozwoleniu na budowę, a organy budowlane nie nabyły praw do kwestionowania i prowadzenia postępowań nadzorczych. W sprawie nie ma innych dowodów, niż brak doręczenia Skarżącemu decyzji z 9 maja 2006 r. Skutki prawne niedoręczonej mu decyzji nie mogą go dotknąć, w tym niedopuszczalna jest odmowa wznowienia postępowania. Ostatecznie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z 24 września 2021 r. i "nakazanie organowi utrzymania w mocy decyzji Nr II-533/2001, gdyż do tej samej sprawy (pozwolenia na budowę) nie można było prowadzić dwóch odrębnych postępowań". W odpowiedzi na skargę Wojewoda, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że przedmiotowa sprawa rozpoznana została w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z przepisem art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. W rozpoznawanej sprawie istotę sporu stanowi kwestia, czy Skarżący uchybił terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania, przewidzianego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wniosek z dnia 20 marca 2021 r. Skarżący oparł na przesłance wznowieniowej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z ww. powołanego przepisu art. 148 § 2 k.p.a. wynika, że w takim przypadku miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy słusznie wyjaśniły Skarżącemu, że nadzwyczajny tryb wzruszenia ostatecznej decyzji, jakim jest postępowanie wznowieniowe, dzieli się na dwa etapy. W pierwszym etapie organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych m.in. w art. 145 § 1 k.p.a., a także czy został on wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. oraz czy osoba wnosząca podanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Natomiast drugi etap obejmuje kontrolę merytoryczną, tj. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 353/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie, jednolicie wskazuje się, że art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji, niezależnie od źródła, z którego ta informacja pochodzi (por. wyrok NSA z 27 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1663/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA oraz P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022). Ponadto, tutejszy Sąd stoi na stanowisku, że treść art. 148 § 2 k.p.a. wyraźnie wskazuje na moment dowiedzenia się o okoliczności, a nie na moment dowiedzenia się o tym, że owa okoliczność może stanowić podstawę wznowienia postępowania (o przysługującym prawie wznowienia). Nie jest również istotna świadomość w zakresie prawnego znaczenia okoliczności faktycznej, jako podstawy wznowienia. Stanowisko to jest powszechnie przyjmowane w judykaturze (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 420/19, LEX nr 2737785 i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3115/13, LEX nr 1995233 czy wyrok NSA z 14 października 2021 r., sygn. akt II OSK 389/21, LEX nr 3309828). W świetle powyższych rozważań za niezasadne należy uznać zarzuty skargi. Ciężar dowodu dochowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, spoczywa na stronie, która tego wznowienia się domaga. To strona musi więc udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Słusznie jednak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, że nie zwalnia to jednak organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a następnie weryfikacji twierdzeń wnioskodawcy (wyrok NSA z 3 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 606/19, dostępne w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Skarżący twierdził, że o decyzji Prezydenta Olsztyna z dnia 9 maja 2006 r. dowiedział się 6 marca 2021r. od swojego ojca. W aktach sprawy znajduje się jednak szereg dokumentów od organów nadzoru budowlanego, skierowanych do Skarżącego, w których wprost wskazuje się na ww. decyzję i jej treść. W decyzji PINB z 9 listopada 2010r., umarzającej postępowanie w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestycji Skarżącego, wyjaśniono, że "roboty budowlane prowadzone były na podstawie pozwolenia na budowę - decyzja nr II-533/2001 z dnia 29 czerwca 2001r. (...), a która to decyzja została uchylona decyzją Prezydenta Olsztyna z dnia 9 maja 2006 r. nr II-378/2006 w związku z wszczęciem przez PINB postępowania w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu". Opis ww. decyzji znajduje się również m.in. w decyzji PINB z dnia 10 stycznia 2013 r., decyzji WINB z dnia 14 marca 2016 r., decyzji WINB z dnia 24 czerwca 2019 r. czy decyzji WINB z dnia 28 lutego 2020 r. Wszystkie te decyzje zostały skierowane do L. W., który działał przez pełnomocnika – M. W. W aktach znajduje się nadto kserokopia zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z dnia 24 czerwca 2019 r, odebranej przez M. W. Twierdzenie Skarżącego, że od swojego ojca – M. W. - o decyzji z 9 maja 2006 r. dowiedział się dopiero 6 marca 2021 r., po odebraniu przez niego pism z organu nadzoru budowlanego, są więc gołosłowne, bowiem korespondencję taką Skarżący i jego ojciec otrzymywali już dużo wcześniej. Zasadnie zatem organy orzekające w sprawie uznały, że wniosek o wznowienie postępowania z dnia 20 marca 2021 r., został złożony po terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Skoro zaś wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie miesiąca od dnia, w którym strona (jej pełnomocnik) dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, konieczne było wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.