II OSK 2283/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 306/22 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 306/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 16 grudnia 2021 r., nr 1613/21 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 26 października 2021 r., nr 458/2021 nakładającą na skarżącą obowiązek wykonania, w określonym terminie, robót budowlanych w celu doprowadzenia przepustu, poprowadzonego od zachodniej linii brzegowej stawu na działce nr [...] do ogrodzenia rozgraniczającego działki nr [...] i [...], w miejscowości [...], gmina [...], do stanu zgodnego z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm., dalej "r.w.t."). Roboty te miały polegać na zabetonowaniu otworu znajdującego się w fundamencie ogrodzenia rozgraniczającego działki nr [...] i [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. W., zarzucając naruszenie: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. art. 7, art. 8, art. 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi oraz uznanie, że organ administracji zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, podczas gdy organy nie podjęły szeregu czynności wyjaśniających, w tym nie przeprowadziły, w oparciu o art. 75 § 1 zd. 2 K.p.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a., dowodu z opinii biegłego do spraw budownictwa wodnego i melioracji i to w sytuacji, gdy zakwestionowały opinie biegłych, które były wykorzystywane na potrzeby postępowania organu wykonawczego - Wójta Gminy [...]; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133, art. 134, art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie pomimo tego, iż w uzasadnieniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora organ, choć przytoczył art. 7 K.p.a., to nie przeprowadził postępowania w sposób wszechstronny i nie zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem skarżącej tymczasem postępowanie wyjaśniające (dowodowe) wymaga uzyskania wiadomości specjalnych i ustalenia wpływu zabetonowania otworu znajdującego się w fundamencie ogrodzenia rozgraniczającego działki nr [...] i [...] oraz odniesienia się do wniosków zawartych w opinii inż. S. S. z sierpnia 2015 r. (str. 7 opinii), która również mają znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy; 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2021 r., poz. 137, dalej "P.u.s.a."), art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 2 i art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieodniesienie się do dwóch zarzutów zawartych w skardze na decyzję: odnośnie naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe, a tym samym wadliwe uzasadnienie wyroku, co w znacznym stopniu uniemożliwiło stronie skarżącej prawidłowe i pełne sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu wyroku brak jest odniesienia do jakichkolwiek jednostek redakcyjnych K.p.a., regulujących postępowanie dowodowe i statuujące zasady tego postępowania; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że organom nie można zarzucić naruszenia prawa materialnego i procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy, podczas gdy Wojewódzki Inspektor nie podjął szeregu czynności wyjaśniających, a wydając decyzję oparł się na częściowo zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym z pominięciem między innymi wniosków zawartych w opinii inż. S. S. z sierpnia 2015 r.; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 144 § 4 P.p.s.a., art. 107 § 3, art. 138, art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez pominięcie wniosku opinii mgr M. G. sporządzonej w czerwcu 2016 r., zgodnie z którym wody opadowe/roztopowe naturalnie spływają z kierunku wschodniego w kierunku zachodnim. W ocenie Z. W. nie odniesiono tego wniosku do treści § 29 r.w.t.; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu; 7. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi polegające na przyjęciu, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Z. W. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Przed przystąpieniem do analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów poczynić należy kilka uwag wstępnych. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że istota sporu zaistniałego w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy fakt wybudowania otworu w fundamencie ogrodzenia, który umożliwia przepływ wody ze stawu do rowu, który ma postać przepustu i powoduje kierowanie wód opadowych z terenu działki nr [...] należącej do skarżącej kasacyjnie na teren sąsiedniej działki nr [...] należącej do J. Z., stanowi ingerencję w naturalny spływ wód opadowych na gruncie w rozumieniu § 29 r.w.t. Zgodnie z tym przepisem zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Dla przejrzystości toku rozważań przedstawionych poniżej zasygnalizować w tym miejscu należy również, że z przepisem tym korespondują obecnie: art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (na datę zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 z późn. zm.), a wcześniej na datę decyzji Starosty Mińskiego z dnia 2 czerwca 2008 r., nr 517/08 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Z. W. pozwolenia na budowę urządzenia wodnego - stawu ziemnego: art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm., dalej "P.w.2001"). Zgodnie treścią tych regulacji, zasadniczo tożsamych, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1) oraz odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). W rozpatrywanej sprawie, wobec faktu zakończenia robót budowlanych przy budowie przepustu, znaczenie zyskuje również treść art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b."), a także art. 29 ust. 2 pkt 12 P.b., zgodnie z którym budowa przepustów o przekroju wewnętrznym do 0,85 m2 (przekrój niniejszego przepustu wynosi 0,728 m2) została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Wyodrębnione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się w przede wszystkim do podważeniu stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny poprawności przeprowadzonego przez organy administracji obu instancji postępowania dowodowego, wskazując że konstrukcja i wykładnia § 29 r.w.t. zawiera kierunkowy zwrot, którym jest zmiana naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Zarówno w treści zarzutów, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej wybrzmiewa stanowisko, zgodnie z którym kluczowe dla rozstrzygnięcia podstaw do nałożenia na skarżącą kasacyjnie obowiązku polegającego na zabetonowaniu otworu znajdującego się w fundamencie ogrodzenia rozgraniczającego działki nr [...] i [...] miało być ustalenie, czy kierowanie wód opadowych stanowiło bezpośredni zamiar skarżącej skutkujący zmianą kierunku wód opadowych w kierunku sąsiedniej działki nr [...] . Skarżąca eksponowała, że zasadniczy, naturalny kierunek wód opadowych w relacji wschód-zachód, nie został zmieniony. Naczelny Sąd Administracyjny fundamentalnie nie podziela rozumowania skarżącej. Okoliczność "dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych" zawarta w treści przepisu § 29 r.w.t. obejmuje swoim zakresem nie tylko wpływanie na ogólny kierunek spływu wody, ale również może dotyczyć ingerencji w inne parametry nurtu wody zaburzające dotychczasowy stan hydrologiczny badanego obszaru. Należy to oczywiście każdorazowo badać stosownie do okoliczności danej sprawy. Poczynione przez organy administracji ustalenia, w tym w szczególności stwierdzenie, że istniejący na działce nr [...] staw, w czasie nadmiernych opadów deszczu bądź roztopów, przelewa się przez przepust do rowu na działce nr [...] i dalej na niżej położone tereny w kierunku zachodnim, pozostały wystarczające do stwierdzenia niezgodnej z § 29 r.w.t. ingerencji w naturalny spływ wód opadowych , skutkującej nałożeniem wspomnianego obowiązku wykonania robót budowlanych. Wobec kompletności poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń nie istniały podstawy do przeprowadzenia, w oparciu o treść przepisu art. 75 § 1 zd. 2 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. dowodów z opinii biegłych, w tym biegłego do spraw budownictwa wodnego i melioracji. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie postępowanie wyjaśniające nie wymagało również uzyskania dodatkowych wiadomości specjalnych i ustalenia wpływu zabetonowania otworu znajdującego się w fundamencie ogrodzenia rozgraniczającego działki o nr [...] i [...] oraz odniesienia się do wniosków zawartych w opinii inż. S. S. z sierpnia 2015 r. Wnioski końcowe zawarte w zaprezentowanej opinii dotyczą bowiem zastosowania art. 29 ust. 3 P.w.2001 regulującego kwestię odpowiedzialności za zmianę stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Problem ten pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania, w którym – co zostało podkreślone na wstępie – przedmiotem rozważań uczyniono wpływ powstałego przepustu na zmianę naturalnego spływu wód opadowych na gruncie § 29 r.w.t. W tym zakresie organy podjęły niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że potrzeba badania wpływu zabetonowania spornego przepustu jest tym bardziej niezasadna, że taki przepust jest elementem niezgodnym z projektem obiektu budowlanego – stawu, którego zatwierdzenie uzyskała sama Z. W. . W zatwierdzonym decyzją z dnia 2 czerwca 2008 r., nr 517/08 projekcie budowlanym z elementami operatu wodnoprawnego przyjęto – i są to obowiązujące założenia projektowe – że: "Głównym źródłem wody do zalewu stawu będzie woda występująca na gruncie wnioskodawczyni. Uzupełnieniem wody w stawie będą obficie występujące wody roztopowe i opadowe. i opadowe. Zgodnie z art. 36 ust. 1 [P.w.2001] właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się na jego gruncie bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. [...] Staw będzie stawem niespuszczalnym, całkowite osuszenie stawu będzie możliwe przy zastosowaniu odpowiednich pomp". Podkreślić też trzeba, że wedle projektu zagospodarowania działki, przekrojów i rzutów, staw nie miał być wyposażony w żądne odpływy i przepusty. Przytoczone założenia projektu wykluczają spuszczanie nadmiaru wód na działki sąsiednie. Zaznaczono też, że korzystanie z wód stawu następuje w ramach zwykłego korzystani z wód, co nie daje prawa do odprowadzania ich na działkę sąsiednią. Gdy chodzi natomiast o opinie biegłych, które w ocenie Z. W. należało uwzględnić w toku postępowania, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w nich ustalenia prowadzą do zupełnie innych wniosków, aniżeli chciałaby zaprezentować skarżąca. W opinii mgr M. G. , dołączonej do odwołania (w aktach niniejszej sprawy) wskazuje się wprost, że "Istniejący zbiornik wodny [to jest staw na działce nr [...]] w okresie niskich opadów retencjonuje wodę do momentu osiągnięcia określonego poziomu wody powodującego, przelew wody do bruzdy [na działce nr [...] ]". Wprawdzie rzeczywiście ogólny, szeroko rozumiany "kierunek" biegu wód opadowych pomiędzy działkami w relacji wschód-zachód nie został zmieniony, lecz należy pamiętać, iż wody przepływające przez przepust to nie wody naturalnie wzbierające na gruncie i naturalnie spływające, ale wody retencjonowane w stawie Z. W. , który to inwestorka wybudowała jako nieprzepuszczalny i pozbawiony odpływów. Staw ma stosunkowo duże rozmiary i jak można mniemać, generuje przez to dużą akumulację wód, które mogą wzbierać się w nadmiarze. Lecz za jego prawidłowe zagospodarowanie odpowiedzialność ponosi inwestorka, która zaprojektowała i zdecydowała się na tego rodzaju inwestycję. Natomiast fakt, że staw znajduje się w obrębie dotąd występującego, domniemanego przepływu wód opadowych po gruntach, nie usprawiedliwia kierowania wód opadowych retencjonowanych w stawie na działkę sąsiednią. Budowa stawu w obrębie dotychczasowego biegu wód po naturalnie ukształtowanych gruntach spowodowała "zmianę naturalnego spływu wód opadowych", przez między innymi, ich akumulowanie w dużym zbiorniku. Z kolei zrealizowanie przy granicy działki sąsiedniej przepustu powodującego spuszczanie wód ze stawu na działkę sąsiednią, jest niczym innym, jak zabronionym kierowaniem wód na teren sąsiedniej działki w rozumieniu § 29 r.w.t. Zaistniałą sytuację można porównać do w praktyce częściej występującego przypadku, gdy wody opadowe nadmiarowe z terenu utwardzonego (wobec ograniczenia naturalnej retencji retencję) kierowane są na teren sąsiedniej nieruchomości. Nie istniały więc podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133, art. 134, art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. Czynności wyjaśniające przeprowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora ocenić należało jako proporcjonalne i wystarczające. W świetle specyfiki niniejszej sprawy zasadne było bowiem wydanie decyzji w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Nie było konieczne sięganie do wniosków z opinii sporządzonych na potrzeby postępowania dotyczącego zmiany stosunków wodnych. Nie doszło zatem do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 77 i art. 80 K.p.a. Podobnie zawarte w opinii M. G. wnioski dotyczące kierunku spływania wód opadowych/rozpadowych nie mogły zdeterminować odmiennego od wyrażonego powyżej stanowiska. Raz jeszcze podkreślić należy, że zaburzenie naturalnego spływu wód opadowych, o którym mowa w § 29 r.w.t. należało odnosić do szeroko rozumianych zmian naturalnego spływu wód opadowych, a nie wyłącznie do niejako geograficznego kierunku spływu wody. Opinia, na którą powołuje się skarżąca kasacyjnie pozostała bez znaczenia dla kluczowego w niniejszej sprawie ustalenia obejmującego stwierdzenie, że istniejący na działce nr [...] staw, w czasie nadmiernych opadów deszczu bądź roztopów, wypełnia się, a wody opadowe przelewają się przez przepust do rowu na działce nr [...] i dalej na niżej położone tereny w kierunku zachodnim, które wypełniło dyspozycję omawianego przepisu r.w.t. Zagadnienie to zostało wystarczająco i prawidłowo ocenione przez organ i Sąd pierwszej instancji. Na uwzględnienie nie zasługiwał więc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 144 § 4 P.p.s.a., art. 107 § 3, art. 138, art. 7 i art. 77 K.p.a. W kontekście istoty rozpatrywanej sprawy nie można było ponadto stwierdzić wadliwości uzasadnienia Sądu pierwszej instancji. Dokonane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozważania należało uznać za wystarczające dla zbadania wpływu przepustu na naturalny spływ wód opadowych. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. W niniejszej sprawie żadna ze wskazanych sytuacji nie zaistniała, w konsekwencji czego za niezasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 2 i art. 133 § 1 P.p.s.a. W świetle powyższego nie uchybiono również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.