II OSK 2389/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy sekretarzy sądowy Katarzyna Zychora po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M., M.M. i PHU M. sp. j. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 223/22 w sprawie ze skargi J.M., M.M. i PHU M. sp. j. z siedzibą w K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 grudnia 2021 r. nr 1073/2021 w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 13 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 223/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J.M., M.M. i P. sp.j. w K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 10 grudnia 2021 r. nr 1073/2021 znak WSE.7722.37.2021.MULE w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J.M., M.M. i P. sp.j. w K. zaskarżając ww. wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a." i art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), dalej: "u.p.e.a." oraz art. 33 § 2 pkt 3, art. 60 § 1 i art. 61 u.p.e.a. poprzez: - błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż umorzenie postępowania egzekucyjnego w stosunku do M.M. i J.M. postanowieniem z 3 czerwca 2020 r. z powodu błędu co do osoby zobowiązanej nie tamuje możliwości ponownego wszczęcia egzekucji w stosunku do tych osób na tej samej podstawie faktycznej i prawnej w oparciu o nowy tytułu wykonawczy - w sytuacji, gdy wystawienie nowego tytułu wykonawczego i ponowne wszczęcie egzekucji w stanie faktycznym sprawy było niedopuszczalne, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 2 pkt 4, art. 15 i art. 27 § 1 pkt 12 u.p.e.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię, polegającą na: - błędnym ustaleniu, iż w przypadku ponownego wszczęcia egzekucji na podstawie nowego tytułu wykonawczego przeciwko skarżącym M.M. i J.M. nie jest koniecznym doręczenie im upomnienia, a wystarczającym jest poprzestanie na upomnieniu jakie zostało już wcześniej doręczone przed wydaniem pierwszego tytułu wykonawczego z 6 września 2013 r. – w sytuacji, gdy treść nowego tytułu wykonawczego w zakresie strony podmiotowej różni się od poprzedniego tytułu, a tym samym nie zachodzi tożsamość podmiotów zobowiązanych, co powoduje konieczność doręczenia upomnienia jako warunku dopuszczalności egzekucji, a co ma istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ egzekucyjny wszczynając egzekucję administracyjną winien prowadzić ją na podstawie raz wystawionego tytułu wykonawczego, a wystawienie kolejnych tytułów wykonawczych, co do tego samego obowiązku jest prawnie niedopuszczalne, gdyż narusza gwarancje ochrony praw zobowiązanego. Ponowne wszczęcie egzekucji wobec zobowiązanego w stosunku, do którego była już prowadzana egzekucja, a następnie została umorzona może nastąpić tylko na podstawie pierwotnie wystawionego tytułu egzekucyjnego. Skarżący podkreślili, że w stosunku do M.M. i J.M. zostały wystawione dwa tytułu wykonawcze; pierwszy z 6 sierpnia 2013 r., a następnie drugi z 25 sierpnia 2020 r. Zatem wydanie tego drugiego tytułu wykonawczego obejmującego to samo zobowiązanie było niedopuszczalne. Ponadto skarżący zarzucili, że nowy tytuł wykonawczy z 25 sierpnia 2020 r. w zakresie podmiotowym nie jest tożsamy z tytułem wykonawczym z 6 września 2013 r., którego dotyczyło umorzenie postępowania. Porównanie treści ww. tytułów wykonawczych wskazuje, iż doszło do zmiany w zakresie podmiotów zobowiązanych. Faktem jest, iż w nowym tytule są również wymienieni M.M. i J.M., jednakże wykonanie obowiązku zostało nałożone także na inne podmioty, co w istotny sposób zmieniło treść tytułu wykonawczego. W takiej sytuacji, wystawienie nowego tytułu wykonawczego rodziło obowiązek doręczenia upomnienia wszystkim podmiotom określonym w nowym tytule wykonawczym, a więc także M.M. i J.M. Dalej wskazano, że ponowne wszczęcie egzekucji mimo umorzenia postępowania w związku z uznaniem, iż zachodzi błąd co do osoby zobowiązanej jest dopuszczalne, ale dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego postanowienia o umorzeniu postępowania, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W niniejszej sprawie niespornym jest, że w stosunku do M.M. i J.M. w dniu 6 września 2013 r. został wydany tytuł wykonawczy nr 10/2013, zgodnie, z którym na ww. ciąży obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego określony w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 13 maja 1996 r. Adresatem ww. decyzji był T.M., którego skarżący są następcami prawnymi. Niekwestionowanym jest także fakt, że postanowieniem PINB w Krakowie z 3 czerwca 2020 r. znak RPE.52.7.2002.MKW umorzono postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego z 6 września 2013 r. nr 10/2013 z powodu błędu co do zobowiązanego, bowiem w tytule wykonawczym oprócz M.M. i J.M. należało wskazać dodatkowo wszystkich każdoczesnych wymienionych w tytule egzekucyjnym właścicieli działek, czego nie uczyniono. W dniu 25 sierpnia 2020 r. PINB w Krakowie wystawił tytuł wykonawczy, w którym jako podmioty zobowiązane wskazano: M.M., J.M., A.M. i P1 sp.j. Skarżący stoją na stanowisku, że po umorzeniu postępowania egzekucyjnego niedopuszczalne jest ponowne jego prowadzenie w stosunku do tych samych osób i tego samego obowiązku. Przyjęcie powyższego poglądu jest niedopuszczalne. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej uprzednie umorzenie postępowania egzekucyjnego nie uniemożliwia wszczęcia go ponownie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że umorzenie postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie z przyczyn natury formalnej, gdy wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Nie oznacza ono jednakże, że na zobowiązanym przestał ciążyć obowiązek, którego wykonanie było przedmiotem umorzonego postępowania. Gdyby w istocie umorzenie postępowania zwalniało zobowiązanego z tego obowiązku, to wierzyciel nie miałby możliwości jego egzekwowania mimo, iż wynika on z ostatecznych decyzji lub postanowień właściwych organów administracji publicznej albo prawomocnych orzeczeń sądowych. Umorzenie postępowania egzekucyjnego pozostaje bowiem bez żadnego wpływu na istnienie i wymagalność obowiązku, który jest dochodzony w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym (v. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. III FSK 4301/21). Zatem przyjęcie poglądu, że umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza niemożność jego ponownego wszczęcia jest niedopuszczalne. W związku z powyższym po uprzednim umorzeniu postępowania egzekucyjnego możliwe jest zarówno wystawienie kolejnych tytułów wykonawczych jak i ponowne jego wszczęcie (v. wyrok NSA z 29 czerwca 2021 r., sygn. I GSK 1986/18). Nie było zatem przeszkód aby w niniejszej sprawie, wszcząć wobec skarżących nowe postępowanie egzekucyjne, na podstawie kolejnego tytułu wykonawczego wystawionego 25 sierpnia 2020 r. Nie mają również racji skarżący podnosząc, że wobec wszczęcia nowego postępowania egzekucyjnego koniecznym było uprzednie doręczenie kolejnego upomnienia, a nie poprzestanie na doręczeniu upomnienia z 6 sierpnia 2013 r. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia (a contrario postępowanie egzekucyjne nie może być wszczęte bez wcześniejszego doręczenia ww. upomnienia). Upomnienie zatem należy uznać za obligatoryjny element postępowania egzekucyjnego, bez którego egzekucja skutecznie nie może być wszczęta i prowadzona. Jest więc ono pierwszą i bezwzględnie konieczną czynnością zmierzającą do wyegzekwowania obowiązku. Zatem upomnienie, czy raczej doręczenie upomnienia przez wierzyciela zobowiązanemu, jest czynnością realizowaną poza postępowaniem egzekucyjnym. Przed jego wszczęciem, dopiero bowiem po upływie 7 dni od doręczenia upomnienia możliwe jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego", uregulowanej w art. 15 u.p.e.a., jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. W tym kontekście samo – stanowiące istotę treści upomnienia – zagrożenie egzekucją ma doprowadzić zobowiązanego do wykonania obowiązku. Upomnienie przypomina przy tym nie o obowiązku, który znany jest zobowiązanemu co najmniej z podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego, to jest na przykład z decyzji ale o powinności jego wykonania, które – również w interesie strony – może być dobrowolne, ale zagrożone jest realizacją w drodze egzekucji administracyjnej. Przenosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, należy podkreślić, że w sprawie skierowano do skarżących upomnienie, przez co zrealizowano wymóg o którym mowa w art. 15 u.p.e.a. Nie jest zatem konieczne ponowne skierowanie upomnienia. Jak była już mowa, upomnienie zobowiązanego nie jest czynnością egzekucyjną w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.p.e.a. Umorzenie postępowania egzekucyjnego nie powoduje uchylenia prawidłowo skierowanego upomnienia. Jeżeli zatem doszło do umorzenia postępowania egzekucyjnego, to ponownie wszczęte postępowanie egzekucyjne nie musi być poprzedzone ponownym upomnieniem zobowiązanego. Z tych względów, wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, doręczenie upomnienia uznane za skuteczne na gruncie postępowania prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 2013 r. nie może prowadzić do zakwestionowania legalności postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu wykonania tego samego obowiązku na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego w 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że jeżeli w danym przedmiocie uprawniającym do egzekucji administracyjnej w stosunku do określonego, niezmienianego następnie podmiotu, na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. przesłane i doręczone zostanie upomnienie, brak jest podstaw do występowania przez wierzyciela z kolejnymi upomnieniami, także w przypadkach ponownego wszczynania postępowania egzekucyjnego w tym samym obszarze. Postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, przy niezmienionej tożsamości przedmiotu i podmiotu oraz podstaw wszczęcia tego postępowania, nie uchyla faktu ani znaczenia prawnego zrealizowanego przez wierzyciela obowiązku wystosowania upomnienia. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie mógł zostać uznany za zasadny. Przede wszystkim zaś w sprawie nie doszło do naruszenia art. 15 § 1 u.p.e.a., art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a., art. 27 § 1 pkt 12 u.p.e.a., art. 60 § 1 i art. 61 u.p.e.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.