IV SA/Wa 395/22

Warszawa, 13 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym 13 maja 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji F. z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania i dopuszczenia do udziału w postepowaniu na prawach strony 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Fundacji F. z siedzibą w K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., Nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia Fundacji [...] w K. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia i dopuszczenia ww. Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji o wstrzymaniu działalności podmiotu korzystającego ze środowiska - [...] Sp. z o. o. Oddział [...] w S., ze względu na negatywne oddziaływanie eksploatowanej w zakładzie instalacji, w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla zapobieżenia pogarszaniu stanu środowiska. Postanowienie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej. Postanowieniem z [...] października 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odmówił uwzględnienia żądania Fundacji [...] w K. w zakresie wszczęcia przedmiotowego postępowania i dopuszczenia do udziału w nim Fundacji. W ocenie organu I instancji cele statutowe i zakres działania Fundacji nie mają merytorycznego powiązania z przedmiotem postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o wstrzymanie działalności dla podmiotu korzystającego ze środowiska jest postępowaniem wszczynanym z urzędu, a nie na wniosek strony. Ponadto w opinii organu I instancji nie została również spełniona przesłanka w postaci interesu społecznego. Zdaniem organu I instancji Fundacja w sposób ogólny powołała się na zasady ochrony środowiska wskazując, że działanie na rzecz ochrony środowiska zawsze leży w interesie społecznym. Fundacja złożyła zażalenie na ww. postanowienie do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanego postanowienia wyjaśnił, że art. 31 § 1 Kpa jest wyjątkiem od zasady udziału w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu w sprawie administracyjnej dotyczącej innej osoby organizacja społeczna posiada status uczestnika na prawach strony. W związku z powyższym przesłanki wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku organizacji społecznej i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, wskazane w art. 31 § 1 Kpa nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Zatem [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska po otrzymaniu wniosku z dnia 14 kwietnia 2021 r. winien był dokonać jego oceny w dwóch aspektach, tj. pod kątem celów statutowych zgłaszającej żądanie organizacji oraz pod kątem oceny interesu społecznego. Obie przesłanki muszą zaistnieć łącznie. Jak podkreśla się w orzecznictwie, organ administracji publicznej nie jest zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. II OSK 663/11 oraz z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. II GSK 314/08). Wszczęciu i prowadzeniu postępowania nie mogą również przeciwstawiać się przepisy prawa. Dalej organ wskazał, że z art. 31 § 2 Kpa wynika, że odmowa wszczęcia postępowania albo dopuszczenia do udziału następuje w przypadku uznania żądania za nieuzasadnione. To zaś może być wynikiem dekompletacji przesłanek określonych wart. 31 § 1 Kpa polegającej na braku związku danej sprawy z celami statutowymi albo braku interesu społecznego przemawiającego za koniecznością przeprowadzenia danego postępowania choćby związek z celem statutowym organizacji został wykazany. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie, o którego wszczęcie z urzędu wnioskuje Fundacja, tj. w przedmiocie wydania decyzji o wstrzymaniu działalności podmiotu korzystającego ze środowiska, wszczyna się z urzędu. Z treści art. 375 ustawy Prawo ochrony środowiska jednoznacznie wynika, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o wstrzymaniu działalności z uwagi na pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenie życiu lub zdrowiu ludzi wszczyna się z urzędu, a nie na wniosek. Osoby trzecie, z uwagi na brak uprawnień procesowych do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie (brak uprawnienia do ochrony ich praw podmiotowych w tym trybie), nie mogą być stroną takiego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa z uwagi na brak interesu prawnego (wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 270/09). Dodatkowo wskazał, że przesłanką takiego postępowania jest uzasadnione przypuszczenie, że działalność podmiotu korzystającego ze środowiska spowoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Do wstrzymania prowadzonej działalności, nie wystarczy więc jakiekolwiek pogorszenie stanu środowiska, ale pogorszenie bardzo duże, kwalifikowane lub powodujące zagrożenie nie tylko zdrowia, ale i życia ludzi. Organ odwoławczy podkreślił, że [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w dniach od [...] lipca do [...] sierpnia 2021 r. przeprowadził planową kontrolę [...] Sp. z o. o. Oddział [...] w S. wraz z kontrolowanymi pomiarami emisji w zakresie dotrzymywania wartości określonych w posiadanym przez zakład pozwoleniu na emisję gazów i pyłów do powietrza - decyzji Starosty K. dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...]. Podczas kontroli wykonano pomiary pod kątem emisji substancji, tj. węglowodorów alifatycznych oraz węglowodorów aromatycznych. Na podstawie przedstawionych w dniu [...] sierpnia 2021 r. wyników pomiarów nie stwierdzono przekroczeń wartości dla węglowodorów alifatycznych, aromatycznych, określonych w ww. pozwoleniu. W tej sytuacji wojewódzki inspektor ochrony środowiska nie miał podstaw do wszczęcia postępowanie w sprawie wydania decyzji o wstrzymaniu działalności podmiotu korzystającego ze środowiska - [...] Sp. z o. o. Oddział [...] w S.. Dodatkowo w ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w rozpatrywanej sprawie przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 Kpa nie zostały udowodnione. Zgodnie z § 7 ust. 3 statutu Fundacji do jej celów m. in. należy: ochrona przyrody, krajobrazu oraz środowiska naturalnego; wspieranie, promowanie i propagowanie ochrony środowiska naturalnego, ochrony praw człowieka oraz praw konsumentów, ochrona przed dyskryminacją i innych interesów publicznych: wspieranie szerokiego uczestnictwa społeczeństwa w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska naturalnego, zabytków kultury, praw człowieka jak i innych interesów publicznych; propagowanie i wspieranie zasad społeczeństwa obywatelskiego: kształcenie, wychowywanie i szerzenie oświaty w zakresie ochrony środowiska naturalnego. Tym samym należało uznać, że zbyt szeroko i ogólnikowo sformułowany w statucie przedmiot działalności i cele Fundacji, nie dają dostatecznych podstaw do uznania, że spełniony został wymóg zgodności żądania dopuszczenia do udziału w ewentualnym postępowaniu z celami statutowymi tej organizacji. Również druga z przesłanek zawartych w art. 31 § 1 pkt 2 Kpa, dotycząca interesu społecznego, który by przemawiał za dopuszczenia Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji o wstrzymaniu działalności gospodarczej, nie zaistniała w niniejszej sprawie. Wyniki pomiarów, nie wskazały przekroczeń wartości dla węglowodorów alifatycznych, ani aromatycznych, określonych w posiadanym przez zakład pozwoleniu na emisję gazów i pyłów do powietrza - decyzji Starosty K. dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...]. Zdaniem organu Fundacja nie dostarczyła dowodów wskazujących, że podmiot korzystający ze środowiska powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 31 § 1 Kpa. Wskazana przez Fundację chęć działania w zakresie ochrony środowiska niewątpliwie jest działaniem w zakresie interesu społecznego, ale nie przesądza automatycznie o istnieniu interesu społecznego we wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Argumentacja Fundacji przedstawiona we wniosku o wszczęcie i dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu nie uzasadnia dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Fundacja w sposób ogólny powołuje się na zasady ochrony środowiska, wskazując że działanie na rzecz środowiska zawsze leży w interesie społecznym. Niemniej z uwagi na fakt, że w zaistniałym stanie faktycznym organ I instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wstrzymania działalności podmiotu korzystającego ze środowiska, wniosek o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu Fundacji należało uznać za bezprzedmiotowy. Fundacja wniosła skargę na postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżanemu postanowieniu zarzucła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") poprzez błędne uznanie, że Fundacja nie spełnia przesłanek żądania wszczęcia postępowania, tj. że żądanie nie jest uzasadnione celami statutowymi Fundacji, oraz że nie przemawia za nim interes społeczny; 2. art. 364 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 z późn. zm., dalej: "p.o.ś.") poprzez stwierdzenie braku przesłanek do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o wstrzymaniu działalności w zakresie w jakim jest to niezbędne dla zapobieżenia pogarszaniu stanu środowiska. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia oraz postanowienia WIOŚ w całości, o zobowiązanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o wstrzymaniu działalności podmiotu korzystającego ze środowiska oraz dopuszczenie skarżącej do udziału w postępowaniu, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono min., że do wniosku została dołączona petycja mieszkańców S., którzy zwrócili się do skarżącej z apelem o podjęcie wszelkich możliwych działań prawnych zmierzających do ograniczenia emisji wysoce uciążliwych zanieczyszczeń powietrza i odoru z zakładu. Z literalnego brzmienia art. 31 § 1 Kpa wynika, że aby organizacja społeczna została dopuszczona do postępowania, muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, cele statutowe organizacji społecznej muszą być zgodne z przedmiotem postępowania w sprawie. Po drugie, poprzez udział organizacji w postępowaniu, zostanie zrealizowany interes społeczny. W zakresie pierwszej przesłanki, tj. zgodności celów statutowych z przedmiotem postępowania, należy wskazać, że zgodnie z orzecznictwem: określenie "cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub w innym, spełniającym podobną do statutu funkcję, akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. Zatem aby stwierdzić, czy przesłanka zgodności celów statutowych z przedmiotem postępowania jest spełniona należy sprawdzić czy zasadnicze kierunki działania organizacji zapisane w statucie są zgodne z zakresem postępowania (w rozumieniu czynności w postępowaniu lub wyniku postępowania). Jeśli chodzi o zasadnicze kierunki działania Skarżącej zapisane w jej statucie, to zgodnie z § 7 pkt 3 Statutu Fundacji [...]: 1) ochrona przyrody, krajobrazu oraz środowiska naturalnego jako główny cel Fundacji; 2) wspieranie, promowanie i propagowanie ochrony środowiska naturalnego, ochrony praw człowieka oraz praw konsumentów, ochrony przed dyskryminacją i innych interesów publicznych; (...) 4) wspieranie szerokiego uczestnictwa społeczeństwa w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska naturalnego, zabytków kultury, praw człowieka jak i innych interesów publicznych. Jednocześnie jeśli chodzi o zakres postępowania z art. 364 p.o.ś. to przesłanką wydania decyzji, o której w nim mowa jest powodowanie przez podmiot korzystający ze środowiska pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Zatem w trakcie postępowania wyjaśniającego organ będzie badał wpływ działania podmiotu korzystającego ze środowiska na stan środowiska lub zdrowie lub życie ludzi. Ponadto w razie stwierdzenia takiego oddziaływania, organ wyda decyzję o wstrzymaniu działalności w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla zapobieżenia pogarszaniu stanu środowiska lub zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi. Zatem z tego przepisu wyraźnie wynika, że celem postępowania jest ochrona środowiska oraz zdrowia i życia ludzi. W skarżonym postanowieniu, Organ wymienia szereg celów działalności skarżącej zamieszczonych w jej statucie i stwierdza, że: zbyt szeroko i ogólnikowo sformułowany w statucie przedmiot działalności i cele Fundacji, nie dają dostatecznych podstaw do uznania że spełniony został wymóg zgodności żądania dopuszczenia do udziału w ewentualnym postępowaniu z celami statutowymi tej organizacji. Biorąc pod uwagę wyżej wymienione zapisy statutu, nie sposób zgodzić się z tym twierdzeniem. Kiedy spojrzy się na istotne dla przedmiotowego postępowania cele zawarte w Statucie, jasnym jest, że celem Fundacji jest ochrona środowiska, a także wspieranie uczestnictwa społeczeństwa w postępowaniach w sprawach z zakresu ochrony środowiska. Twierdzenie organu należy uznać za zupełnie arbitralne, a dodatkowo sprzeczne z prawdą. Postanowienia Statutu są jasne i konkretne. Samo pojęcie "ochrony środowiska" ma swoją definicję legalną w ustawie p.o.ś. (art. 3 pkt 13 p.o.ś.), która wskazuje m.in., że ochrona polega na podejmowaniu działań w celu przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom. Podobnie pojęcie postępowania administracyjnego nie budzi żadnych wątpliwości. Zatem rozumowanie organu jest zupełnie niejasne, a ponadto sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy. Drugą przesłanką wynikającą z art. 31 § 1 k.p.a., jest, realizacja interesu społecznego przez udział organizacji w postępowaniu. Zgodnie ze zdaniem wyrażonym przez M. R., pojęcie interesu społecznego wymaga każdorazowo indywidualnej oceny jako pojęcie niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której merytoryczna wiedza skarżącej oraz rozeznanie w sprawie może znacząco pomóc organowi w prowadzeniu postępowania. Po pierwsze skarżąca jest organizacją wyspecjalizowaną w zakresie prawa ochrony środowiska. Od 10 lat uczestniczy w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych w sprawach z tego zakresu. Ponadto skarżąca jest od kilku lat zaangażowana w starania mieszkańców o zobowiązanie zakładu do przestrzegania przepisów ochrony środowiska i ograniczenia zanieczyszczenia powietrza odorem emitowanym z eksploatowanej instalacji. Współpracuje z lokalnymi ruchami społecznymi zajmującymi się walką o czyste powietrze w S., a także urzędem Miasta i Gminy S. celem wspólnego rozwiązania problemu. Ponadto przed złożeniem wniosku o wszczęcie przedmiotowego postępowania, skarżąca składała szereg wniosków o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie dotyczących zakładu, zarówno do WIOŚ (głównie protokoły z przeprowadzonych w Zakładzie kontroli oraz wydane zarządzenia pokontrolne), jak i Starosty K. (m.in. treść pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza, treść przeglądu ekologicznego). Skarżąca składała także opinię "amicus curiae" w postępowaniu w sprawie wydania nowego pozwolenia emisyjnego dla Zakładu, w której wskazywała na konieczność nałożenia w nowej decyzji bezwzględnych warunków dot. konieczności natychmiastowego wdrożenia środków mininmalizujących w postaci montażu na emitorach zakładu urządzeń skutecznie redukujących zanieczyszczenia odorowe. Ponadto, skarżąca występuje w postępowaniu w obronie zbiorowego interesu obywateli. Jej Wniosek o wszczęcie postępowania był motywowany m.in. petycją 135 mieszkańców miasta S.. Organ kompletnie pominął tą kwestie, która była podnoszona we wniosku skarżącej. Nie odniósł się także w ogóle do faktu, że emisje, w szczególności odór emitowany przez zakład, stanowią uciążliwość dla mieszkańców S., przede wszystkim tych zamieszkujących w pobliżu zakładu. W związku z położeniem zakładu, w samym centrum miasta, jego oddziaływanie na codzienne życie mieszkańców jest znaczące (dla zobrazowania problemu warto zapoznać się z załączoną do niniejszej skargi mapą satelitarną pochodzącą z serwisu Google Maps - Załącznik 1). Mieszkańcy walczą o czyste powietrze od lat. Fakt, że temat jest dla nich istotny potwierdzają liczne zgłoszenia do WIOŚ o podjęcie skutecznej interwencji oraz m.in. różnego rodzaju inicjatywy - dla przykładu w dniu [...] czerwca 2019 r. odbył się protest "[...] z [...]" . Zatem interes społeczny w udziale organizacji w postępowaniu polega na wykorzystaniu przez Fundację swojej specjalistycznej wiedzy i doświadczenia z zakresu prawa ochrony środowiska w celu udzielenia wsparcia prawnego dla mieszkańców w ich w ich walce o czyste powietrze, które ma bezpośrednie przełożenie na stan środowiska w jakim codziennie funkcjonują oraz wpływa na ich zdrowie. Organ nie przeanalizował w ogóle kwestii interesu społecznego, a jedynie odwołał się do zaistnienia przesłanki wszczęcia postępowania z art. 364 p.o.ś. Skarżąca wbrew twierdzeniom organu uprawdopodobniła okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania. Jednak podkreślić należy, że to nie one są warunkiem wstępnym stwierdzenia, że za dopuszczeniem organizacji społecznej do postępowania leży interes społeczny. Organ zatem błędnie zastosował art. 31 § 1 k.p.a. Nawet jeśli organ uznał, że nie zaistniały przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania, to jest on obowiązany przeanalizować czy danego postępowania nie powinien wszcząć z urzędu, niezależnie od udziału organizacji. Dla wszczęcia postępowania z urzędu nie ma znaczenia skąd organ zaczerpnął wiedzę o okolicznościach uzasadniających wszczęcie. Zatem jeżeli organ powziął informacje o okolicznościach uzasadniających wszczęcie postępowania, powinien on je wszcząć z urzędu. Kwestia dopuszczenia do tego postępowania organizacji jest kwestią odrębną. Okoliczności wskazane przez Skarżącą uzasadniały co najmniej wszczęcie z urzędu postępowania z art. 364 p.o.ś. Jak przyznaje sam organ, przesłanką wszczęcia takiego postępowania jest uzasadnione przypuszczenie, że działalność podmiotu korzystającego ze środowiska spowoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Wbrew twierdzeniom organu, w przedmiotowym stanie faktycznym istnieje takie zagrożenie. Źródłem omawianych oddziaływań zakładu na tereny sąsiednie jest fakt, że w stosunku do instalacji znajdującej się w oddziale systemów chłodzenia silnika, nie przeprowadzono postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (dalej: postępowanie OOŚ). Warto wskazać, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] grudnia 2013 r. wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy S. (znak sprawy: [...]), odstąpiono od konieczności przeprowadzenia postępowania OOŚ pomimo, że w Karcie informacyjnej dla planowanego przedsięwzięcia m.in. wprost wskazano, że: związki węglowodorowe, fluoru emitowane do atmosfery, mogą wywoływać nieżyty dróg oddechowych, zaburzenia krążenia, układu nerwowego, mięśni i stawów. Na podstawie powyżej przedstawionej analizy należy stwierdzić, że omawiana inwestycja będzie wpływała na zdrowie ludzi zarówno w aspekcie krótko jak i długofalowy w sposób minimalny, praktycznie zaniedbywalny. Samo już prawdopodobieństwo takiego oddziaływania na zdrowie ludzi, powinno być wystarczającym asumptem do wydania przez organ postanowienia o konieczności przeprowadzenia postępowania OOŚ, mając na uwadze fundamentalne dla systemu prawa ochrony środowiska zasady zapobiegania i prewencji w ochronie środowiska, o których mowa w art. 6 ust. 1 i 2 p.o.ś. (dalej: zasada przezorności). Eksploatowana przez Zakład instalacja jest źródłem bardzo nasilonych emisji powodujących zarówno zanieczyszczenie powietrza, jak i uciążliwości odorowych, na które od wielu lat skarżą się mieszkańcy S.. Oddziaływania te znacząco przekraczają przeciętną miarę dopuszczalną na obszarach zabudowy mieszkaniowej. Tym samym naruszają dobra osobiste ludzi je zamieszkujących - utrudniają codzienne funkcjonowanie i swobodne korzystanie z mieszkania, wymuszają ograniczenia w codziennym funkcjonowaniu (ograniczenie przebywania na zewnątrz, uprawiania aktywności fizycznej, zabaw z dziećmi itp.), a nawet stanowią zagrożenie dla zdrowia psychicznego. Mieszkańcy zgłaszają obawy o swoje życie i zdrowie, podczas nasilenia odoru skarżą się na objawy takie jak ból głowy, nudności, osłabienie, podrażnienie układu oddechowego. Sytuacja ta była przyczyną wielu protestów organizowanych przez mieszkańców miasta . Na skutek licznych zgłoszeń mieszkańców S., Zakład był w ostatnich latach kontrolowany przez WIOŚ. W tym miejscu należy wspomnieć m.in. przeprowadzoną przez WIOŚ w dniach od [...] czerwca do [...] września 2018 roku pozaplanową, interwencyjną kontrolę Zakładu, obejmującą także pomiary zanieczyszczeń bezpośrednio na emitorach. Jak wynika ze Sprawozdania WIOŚ, podczas badań wykryto pewne ilości związków nieujętych w posiadanym przez Zakład pozwoleniu na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza (decyzja znak: [...] z dnia [...] września 2011 r., zmieniona decyzją znak [...] z dnia [...] października 2015 r., dalej jako: "Pozwolenie emisyjne 2015"), a mianowicie węglowodorów aromatycznych BTEX (suma związków: benzen, etylobenzen, toluen, m-p-o-ksylen, styren). W związku z powyższym, WIOŚ w wydanym zarządzeniu pokontrolnym z dnia [...] października 2018 r. (dalej: "Zarządzenie pokontrolne I"), zobowiązał Zakład do wystąpienia do Starosty K. w sprawie uregulowania stanu formalno-prawnego dot. wprowadzanych emisji gazów i pyłów do powietrza - w zakresie brakujących w Pozwoleniu emisyjnym 2015 substancji. Pismem z dnia 1 marca 2019 roku Zakład wystąpił do Starosty K. z wnioskiem o wy-danie nowego pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji do produkcji chłodnic i wykraplaczy. W ramach przeprowadzonej analizy, Starosta K. stwierdził, że wniosek wykazał wzrost emisji pyłu, co z kolei spowodowało konieczność przeprowadzenia postępowania kompensacyjnego na podstawie art. 225 ust. 1 p.o.ś. Zakład został wezwany do przedłożenia dokumentów niezbędnych w ramach postępowania kompensacyjnego. Jednak Zakład nie uzupełnił braków formalnych pisma. W efekcie wniosek o zmianę obowiązującego Pozwolenia emisyjnego 2015 pozostał bez rozpoznania. W rezultacie Zakład nie uzyskał nowego pozwolenia emisyjnego na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, ani nie zmienił obowiązującego Pozwolenia emisyjnego 2015, tym samym nie zrealizował Zarządzenia pokontrolnego I. W wyniku kolejnej kontroli przeprowadzonej w Zakładzie w dniach od [...] czerwca do [...] sierpnia 2019 r" WIOŚ w zarządzeniu pokontrolnym z dnia [...] sierpnia 2019 r. (znak: [...], dalej jako: "Zarządzenie pokontrolne II"), ponownie stwierdził szereg nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Ponadto WIOŚ, wskazał, że Zakład nie wywiązał się z zarządzonego obowiązku informowania o podejmowanych i realizowanych działaniach mających na celu ograniczenie emisji zapachowej (raz w miesiącu), aż do zakończenia planowanych działań. Dodatkowo należy wskazać, że na skutek pisma z dnia 15 maja 2019 r. (znak: [...]), Burmistrz Miasta i Gminy S., powołując się na stanowisko Rady Społecznej ds. Ochrony Powietrza, wystąpił do Starosty K. o zobowiązanie Spółki do wykonania przeglądu ekologicznego na podstawie art. 237 p.o.ś. Na skutek decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2019 r. (znak: [...]), Spółka w dniu [...] marca 2020 r. przedłożyła przegląd ekologiczny, z którego wynika m.in., że: modelowanie poziomów substancji oborowych w powietrzu wykazało, że zakład będzie wyczuwalny odorowo na terenach zabudowy mieszkaniowej przylegającej bezpośrednio od strony wschodniej i południowej do terenu zakładu częściej niż 8% czasu w skali roku, co wskazuje na potrzebę podjęcia przez zakład działań technicznych zmierzających do ograniczenia emisji substancji odorowych do powietrza i doprowadzenie przynajmniej do stanu, w którym zakład nie będzie powodował wyczuwalności oborowej w swoim otoczeniu na poziomie przekraczającym 8% czasu w skali roku. Co jednoznacznie potwierdza negatywne oddziaływanie instalacji na zdrowie i warunki życia ludzi mieszkających w sąsiedztwie Zakładu. Zatem Zakład nie tylko emitował substancje nieujęte w Pozwoleniu emisyjnym 2015, ale nie zrealizował wymogów Zarządzenia Pokontrolnego I, a także w przedłożonym przeglądzie ekologicznym potwierdził uciążliwości dla otoczenia Zakładu spowodowane zanieczyszczeniem odorem. Do dnia [...] września 2021 r. zakład eksploatował instalację w oparciu o wskazane wyżej Pozwolenie emisyjne 2015., które nie obejmowało emisji węglowodorów aromatycznych. Spółka w dniu [...] lutego 2020 r. wystąpiła do Starosty K. o wydanie nowego pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, Starosta K., decyzją z dni [...] sierpnia 2020 r. znak: [...], wydał przedmiotowe pozwolenie (dalej: Pozwolenie emisyjne 2020). Od wydanej decyzji Spółka wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO w K.), z uwagi na nieuwzględnienie żądanego przez wnioskodawcę terminu obowiązywania nowego pozwolenia. Decyzją z dnia [...] października 2020 r., SKO w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K.. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 26 lutego 2021 r. (sygnatura akt: II SA/Kr 28/21, dalej wyrok WSA w Krakowie), uchylił zaskarżone decyzji organów obu instancji. Powodem uchylenia były jednak kwestie proceduralne dot. niewłaściwego zastosowania art. 155 k.p.a. Niemniej wyrok oznacza, że Zakład eksploatował instalacje w oparciu o Pozwolenie emisyjne z 2015 r., które nie obejmowało węglowodorów aromatycznych. Pozwolenie emisyjne z 2020 r. z uwagi na treść art. 152 § 1 ppsa, nie wywoływało skutków prawnych. Zatem podstawą kontroli powinno być Pozwolenie emisyjne z 2015 r. Starosta K. wydał [...] listopada 2021 r. nowe pozwolenie na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza, znak: [...]. Od dnia 13 września (termin końcowy obowiązywania Pozwolenia emisyjnego 2015) do dnia 23 listopada 2021, Zakład eksploatował instalację bez żadnego pozwolenia emisyjnego. Od momentu opublikowania wyników przeglądu ekologicznego w marcu 2020 r., Spółka prowadzi pozorne działania w celu wdrożenia środków minimalizujących, tj. montaż urządzeń na emitorach, które zredukują zanieczyszczenie odorem. Montaż jednego urządzenia redukującego emisję odorów - [...] na [...] nie jest wystarczający, biorąc pod uwagę skalę uciążliwości zapachowej zakładu. Wyniki przeglądu ekologicznego wskazały iż: "głównym źródłem emisji substancji oborowych jest linia [...], natomiast analiza rozkładu emisji substancji oborowych z linii [...] jest bardziej równomierna" (str. 74 opracowania). Urządzenie do redukcji emisji tzw. [...] zostało zainstalowane na linii [...], gdzie jej udział w emisji całkowitej substancji odorowych wynosi 13,2%, podczas gdy emisja z linii [...] stanowi 45,4%. Świadczy to o konieczności podejmowania przez spółkę dalszych działań technicznych zmierzających do ograniczenia emisji substancji odorowych do powietrza. Eksploatowana instalacja negatywnie oddziałuje na środowisko poprzez zanieczyszczenie, w rozumieniu art. 3 pkt 49 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem przez zanieczyszczenie rozumie się emisję, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. Zanieczyszczenie powodowane przez Zakład ma postać uciążliwej emisji substancji odorotwórczych, mogących powodować szkodliwe konsekwencje dla zdrowia ludzi, w szczególności zdrowia psychicznego. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 3 pkt 11 p.o.ś. oddziaływaniem na środowisko jest również oddziaływanie na zdrowie ludzi. W polskim prawie nie ma przepisów określających wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu i metody oceny zapachowej jakości powietrza. Do tej pory nie zostało wydane rozporządzenie na podstawie art. 222 ust. 5 p.o.ś. określające te wartości. Nie oznacza to jednak, że nie ma podstaw do zastosowania art. 364 p.o.ś. Jak wskazano w wydanym w 2016 r. przez Ministerstwo Środowiska Kodeksie przeciwdziałania uciążliwości zapachowej: Odory mogą mieć negatywny wpływ na zdrowie człowieka. Wynika to przede wszystkim z destruktywnego oddziaływania na psychikę człowieka. Długotrwałe narażenie na uciążliwość zapachową może wywołać depresję, znużenie, problemy oddechowe, bóle głowy, nudności, podrażnienie oczu i gardła. Odczucia zapachowe są bardzo często subiektywne. Takie samo stężenie zapachu może wywołać u różnych odbiorców odmienne wrażenie dyskomfortu z powodu różnej oceny źródła zapachu, wrażliwości oraz stopnia aktywności. Odbieranie bodźców zapachowych związane jest także z innymi czynnikami. Wpływ na ocenę zapachu ma również długość snu, zmęczenie, czas pracy w uciążliwym otoczeniu oraz stan środowiska, w tym zwłaszcza zagospodarowanie przestrzenne na obszarze występowania uciążliwości zapachowej, poziom hałasu, wibracje czy poziom zapylenia. Utrwalona lina orzecznicza sądów administracyjnych - m.in. dot. spraw w przedmiocie wydawania decyzji administracyjnych na podstawie art. 364 p.o.ś. - potwierdzają konieczność szerokiej interpretacji pojęcia zdrowia jako także zdrowia psychicznego. Warto także wskazać na przepis art. 141 ust. 2 p.o.ś.. który ustanawia bez-względnie obowiązującą zasadę - oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie ma powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Z jej przestrzegania nie zwalnia ani dotrzymywanie standardów emisyjnych, ani dotrzymywanie standardów jakości środowiska, ani nawet brak w stosunku do jakiejś instalacji czy urządzenia jakichkolwiek standardów. Biorąc pod uwagę wskazane orzecznictwo. Skarżąca we Wniosku o wszczęcie postępowania wniosła na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. o przeprowadzenie dowodu w postaci opinii biegłego lekarza toksykologa - na okoliczność oceny wpływu uciążliwości odorowych na zdrowie psychiczne ludzi oraz przeprowadzenie badań olfaktometrycznych wraz z modelowaniem rozprzestrzeniania się substancji złowonnych w powietrzu. Organy rozpoznające sprawę nie odniosły się do tego wniosku oraz kwestii konieczności powołania biegłego. Skarżąca przedstawiła informacje uprawdopodabniające okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania. To na organie leży obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Rozpatrując sprawę w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 364 p.o.ś. organy jako punkt wyjścia i kryterium oceny oddziaływań i emisji, powinny mieć na uwadze fundamentalną dla systemu prawa ochrony środowiska zasadę przezorności (ostrożności). Od czasu wydania Zarządzenia pokontrolnego I upłynęło już prawie 3 lata, a Zakład w dalszym ciągu powoduje uciążliwości dla mieszkańców S. poprzez zanieczyszczenie powietrza substancjami odorotwórczymi. W efekcie nie doprowadzono do koniecznej redukcji emisji związków organicznych i substancji odorowych, które mogłyby ograniczyć negatywnie oddziaływanie na zdrowie psychiczne i warunki życia mieszkańców S.. Jak wynika z przytoczonych fragmentów opisu stanu faktycznego z postępowania w sprawie wydania Nowego pozwolenia emisyjnego, Zakład jedynie w sposób demonstracyjny informował o podejmowanych działaniach, jednak w żaden sposób nie były one adekwatne do skali problemu i w zupełności nie przyczyniły się do skutecznej redukcji zanieczyszczenia. Organ poprzez odmowę wszczęcia postępowania przy jednocześnie potwierdzonym fakcie uciążliwej emisji substancji odorotwórczych mogących zagrażać zdrowiu ludzi (rozumianemu także jako zdrowie psychiczne), naruszył zasadę przezorności. Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują naruszenie art. 364 p.o.ś. dokonanych przez organy obu instancji. Wskazane okoliczności, w szczególności: 1. emitowanie węglowodorów aromatycznych BTEX bez pozwolenia do 23 listopada 2021 r.; 2. emisje odoru potwierdzone przez sam Zakład w przeglądzie ekologicznym; 3. eksploatowanie instalacji bez żadnego pozwolenia emisyjnego w dniach 13 września - 23 listopada 2021 r.; 4. zagrożenie dla zdrowia psychicznego mieszkańców powodowane przez emisje odoru uzasadniają wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji z art. 364 p.o.ś. Należy przy tym zaznaczyć, że wszczęcie postępowania nie oznacza konieczności wydania decyzji o wstrzymaniu działalności Zakładu. Jednak to na organie, po otrzymaniu tak szczegółowych oraz należycie udokumentowanych informacji na temat emisji z Zakładu, leży obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - czego organ nie zrobił.  W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2021 r., wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa tak materialnego, jak i procesowego, które to naruszenia mogły istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżonym postanowieniem było rozstrzygnięcie, czy Fundacja spełnia ustawowe warunki, przewidziane w art.31 § 1 k.p.a., żądania wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania działalności podmiotu korzystającego ze środowiska oraz do dopuszczenia jej na prawach strony do udziału w tym postępowaniu. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał, że w sprawie nie została spełniona żadna z dwóch przesłanek niezbędnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku Fundacji w tym zakresie, tj. nie ma podstaw do uznania, że wszczęcie przedmiotowego postępowania i dopuszczenie Fundacji do udziału w nim uzasadniają cele statutowe organizacji, a nadto przemawia za tym interes społeczny. W ocenie Sądu stanowisko to jest przedwczesne. Organ błędnie zastosował art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 364 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973, t.j.), zwanej dalej ustawą. Organ nieprawidłowo uznał, że wszczęcie postępowania w sprawie wstrzymania działalności podmiotu korzystającego ze środowiska, którego przesłanki wynikają z art. 364 ustawy może nastąpić wyłącznie z urzędu, a zatem osoby trzecie nie są uprawnione do żądania wszczęcia postępowania i udziału w nim. Nadto zdaniem sądu organ odwoławczy nieprawidłowo ocenił, że wynikające ze statutu cele Fundacji są sformułowane zbyt szeroko i ogólnikowo, co nie daje podstaw do stwierdzenia, że uzasadniają żądanie wszczęcia postępowania i udziału w nim tej organizacji. Niesłusznie również ocenił, że przesłanką do prowadzenia z urzędu postępowania z art. 364 ustawy jest wyłącznie kwalifikowane pogorszenie stanu środowiska lub powodujące zagrożenie nie tylko dla zdrowia, ale i życia ludzi. Zgodnie z treścią art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, 2) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, 3) przemawia za tym interes społeczny. Istota rozwiązania przyjętego w art. 31 k.p.a. polega m.in. na tym, że organizacja społeczna może wyegzekwować od organu administracji publicznej, jednak tylko w uzasadnionych przypadkach, działanie polegające na wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie, w której organ postępowania takiego nie samodzielnie nie wszczął, pomimo tego, że był do tego umocowany. Możliwość żądania przez organizacje społeczne wszczęcia postępowania w sprawie ma zatem na celu m. in. wprowadzenie społecznej kontroli dla spraw o istotnym znaczeniu np. dla określonej grupy mieszkańców danego obszaru. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie ww. przepisu nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Według statutu Fundacji, jej głównym celem jest: "ochrona przyrody, krajobrazu oraz ochrona środowiska naturalnego". W ocenie Sądu zgłoszone przez Stowarzyszenie żądanie wszczęcia przez organ postępowania dotyczącego działalności podmiotu korzystającego ze środowiska jest uzasadnione celami statutowymi Fundacji w ramach działań na rzecz ochrony środowiska naturalnego. Jak słusznie zauważyła Fundacja pojęcie ochrony środowiska ma swoją definicję legalną wynikającą z art. 3 pkt 13 ustawy, który wskazuje, że ochrona ta polega m.in. na podejmowaniu działań w celu przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom. Fundacja potrzeby wszczęcia postępowania upatruje w tym, że podmiot korzystający ze środowiska powoduje oddziaływania na środowisko w związku z emisją odorów co może stwarzać zagrożenie dla zdrowia i życia okolicznych mieszkańców. Wskazywany powód wiąże się niewątpliwie z przesłankami postępowania wynikającego z art. 364 ustawy. Jedną z przesłanek jest ta, że działalność podmiotu korzystającego ze środowiska zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Wbrew twierdzeniu organu w tym przypadku nie występuje wymóg kwalifikowanej postaci tego zagrożenia, wystarczy, że działalność zagraża zdrowiu ludzi. W ocenie sądu organ odwoławczy z naruszeniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. nie przeanalizował w sposób wystarczający przesłanki wystąpienia interesu społecznego dotyczącego zarówno wszczęcia postępowania, jak też udziału w nim Fundacji. Organ uznał, że chęć działania w zakresie ochrony środowiska choć jest działaniem w zakresie interesu społecznego, to nie przesądza jeszcze o istnieniu interesu społecznego we wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie dotyczącej wstrzymania działalności podmiotu korzystającego ze środowiska. Organ podniósł, że Fundacja w sposób ogólny powołała się na zasady ochrony środowiska, nie dostarczyła dowodów na to, że podmiot korzystający ze środowiska powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. Na poparcie tezy, że interes społeczny we wszczęciu postepowania nie występuje organ powołał się na przeprowadzoną kontrolę zakładu, która nie wykazała, przekroczeń wartości węglowodorów alifatycznych, ani aromatycznych określonych w posiadanym pozwoleniu na emisję gazów i pyłów do powietrza (decyzja z 28 sierpnia 2021 r.). To zbyt ogólnikowa argumentacja przemawiająca za odmową wszczęcia postępowania. Fundacja przedstawiła poważny powód i argumentację przemawiającą za potrzebą wszczęcia postępowania w interesie mieszkańców Skawiny, którzy chcą doprowadzić do ograniczenia emisji oddziaływania odorowego przez podmiot korzystający ze środowiska, stanowiącego uciążliwość dla normalnych warunków życia i powodującego dolegliwości zdrowotne. Fundacja powołała się na konkretne dokumenty z których wynika występowanie oddziaływania odorowego, a także jego częstotliwość i stwierdzenie potrzeby podjęcia przez podmiot korzystający ze środowiska działań technicznych zmierzających do ograniczenia tego oddziaływania (przegląd ekologiczny opracowany na skutek decyzji Starosty K. z [...].09.2019 r., a nawet fragmenty uzasadnienia uchylonego pozwolenia emisyjnego do którego odwoływał się organ). Wbrew twierdzeniu organu, organizacja społeczna nie musi udowodnić spełnienia przesłanek przemawiających za prowadzeniem postępowania dotyczącego wstrzymania działalności podmiotu, a uprawdopodobnić, że takie przesłanki występują. Organ odwoławczy nie odniósł się do argumentów dotyczących przesłanek zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi związanych z oddziaływaniem odorowym zakładu. Fundacja słusznie podnosi, że dla oceny zagrożeń dla zdrowia ludzi nie ma znaczenia brak istniejących norm odorowych, a stan faktyczny. Przecież według art. 141 ust. 2 ustawy oddziaływanie instalacji nie może powodować pogorszenia stanu środowiska lub zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi. Brak określenia standardów, a nawet ich ewentualne dotrzymywanie nie zwalniają z tego obowiązku. Organ zlekceważył ten ważny aspekt, który stanowił powody zainicjowania potrzeby wszczęcia postępowania, odwołując się tylko do niecelowości prowadzenia postępowania wobec podmiotu, którego kontrola nie wykazała przekroczeń wartości emitowanych określonych substancji. Pojęcie zdrowia dotyczy także aspektów samopoczucia psychicznego, a narażenie na zbyt intensywne, zbyt długotrwałe oddziaływanie odorowe może zagrażać zdrowiu ludzi. Zdaniem sądu Fundacja przedstawiła ważne argumenty, które mogły uprawdopodabniać istnienie przesłanek do wszczęcia postępowania, wykazała swoją wiedzę na temat zagadnienia dotyczącego działalności podmiotu korzystającego ze środowiska i podejmowanych dotychczas działań zmierzających do ograniczenia oddziaływania odorowego, które nie przyniosły efektów zadowalających mieszkańców narażonych na to oddziaływanie. Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę rozważania Sądu, i pod tym kątem ponownie oceni wniosek Fundacji. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art.200 p.p.s.a.