I OSK 1817/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 716/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 31 stycznia 2022 r. nr DSZ.V.5321.1.151.2021.MK w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 716/22 w ten sposób, że w miejsce błędnie oznaczonego numeru decyzji "DSZ.V.5321.1.1351.2021.MK" wpisać numer "DSZ.V.5321.1.151.2021.MK"; II. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 716/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi [...] na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 31 stycznia 2022 r., nr DSZ.V.5321.1.1351.2021.MK w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 26 października 2021 r., nr 019585/2021; 2. zasądził od Ministra Rodziny i Polityki Społecznej na rzecz [...] kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rodziny i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 26 października 2021 r., o odmowie przyznania [...] od dnia 1 lipca 2021 r. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie lekarza orzecznika ZUS nr 143002126 z 22 kwietnia 2020 r., z którego wynika, że niepełnosprawność [...] istnieje od dnia 21 stycznia 2019 r., tj. od 36 roku życia. W ocenie Ministra, powyższa okoliczność uzasadnia odmowę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przedmiotowej sprawie, gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 25 roku życia. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, wprawdzie stwierdzono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, jednak skutkiem tego wyroku nie było uchylenie ani zmiana dotychczasowego przepisu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, od dnia wydania wyroku Trybunału z dnia 21 października 2014 r. orzeczenie to było wielokrotnie przedmiotem szczegółowej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. W analogicznych stanach faktycznych i prawnych jak w niniejszej sprawie sądy te uznawały, że dla prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy konieczne jest uwzględnienie wskazanego wyroku Trybunału. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że w tym przedmiocie doszło do ukształtowania się stabilnej linii orzeczniczej, którą sąd w składzie orzekającym w całości podziela. Podsumowując, zdaniem Sądu, niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego o art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który został uznany w tym zakresie za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Minister Rodziny i Polityki Społecznej zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, dalej: "u.ś.r."), poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że sprawę skarżącej należało załatwić z pominięciem ww. przepisu, który w ocenie sądu pierwszej instancji został uznany za niekonstytucyjny, a zatem niemający mocy obowiązującej w tej konkretnej sprawie, podczas gdy w istocie Trybunał Konstytucyjny, zwany dalej również "Trybunałem" lub "TK", w uzasadnieniu swojego wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443), zwanego dalej "wyrokiem w sprawie K 38/13", wyraźnie stwierdził, że ww. przepis pozostaje w mocy do czasu jego zmiany przez ustawodawcę; - naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 71 ust. 3 w związku z art. 67 ust. 2 oraz art. 73 ust. 1 obowiązującej w dniu wydania wyroku w sprawie K 38/13, ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z późn. zm.), zwanej dalej "u.T.K.", poprzez ich bezpodstawne pominięcie w procesie wykładni przedmiotowego wyroku Trybunału, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że organy obu instancji nieprawidłowo zinterpretowały ww. wyrok w sprawie K 38/13. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż jest ona niezasadna. Na wstępie zwrócić należy uwagę na wadliwość sporządzenia skargi kasacyjnej. Zarzuty kasacyjne, tak materialne, jak i procesowe, winny być powiązane z zastosowanym przez Sąd I instancji przepisem ustawy procesowej Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który strona skarżąca kasacyjnie uważa za naruszony. Obowiązkiem pełnomocnika jest sformułowanie zarzutów zbudowanych na wskazaniu naruszonych przez Sąd I instancji przepisów, nadto takie sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, które będzie prawidłowo powiązanie z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisu ustawy procesowej: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), który ten Sąd stosował. W niniejszej sprawie byłby to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Sąd I instancji nie stosował bezpośrednio art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, ani art. 71 ust. 3, art. 67 ust. 2 oraz art. 73 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Sąd I instancji stosuje wprost przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i to z przepisami tej ustawy należało powiązać zarzuty kasacyjne. Wadliwe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (tak uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), dlatego mino, iż merytoryczne rozpoznanie skargi kasacyjnej jest uzależnione od formalnego ujęcia zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna skargę kasacyjną oraz wskazaną w niej argumentację. Pomijając zatem wyżej opisane kwestie formalne, za niesłuszne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej stanowisko odnośnie naruszenia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że sprawę skarżącej należało załatwić z pominięciem ww. przepisu, który w ocenie sądu pierwszej instancji został uznany za niekonstytucyjny. Istota sprawy sprowadza się zatem do ustalenia zasadności różnicowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych - ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy organy odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, z uwagi na fakt, że niepełnosprawność [...] istnieje od 21 stycznia 2019 r., czyli powstała gdy [...] miał 36 lat. Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r., obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Wskazać w tym miejscu należy, że przepis ten był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 21 października 2014, sygn. K 38/13 stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kwestia skutków wyroku TK dla stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. była już wielokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który - rozpoznając sprawy w analogicznych stanach faktycznych i prawnych - uznawał konieczność uwzględnienia wyroku K 38/13 dla prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., a to pozwala na przyjęcie, że w tym zakresie ukształtowała się utrwalona i jednolita linia orzecznicza. Omawianym wyrokiem Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim przepis ten uzależnia prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną od wieku, w jakim powstała niepełnosprawność. Przepis ten przewiduje bowiem możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie wówczas, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. We wspomnianym wyroku Trybunał wskazał, że wynikające z art. 17 ust. 1b u.ś.r. zróżnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zależnie od momentu powstania niepełnosprawności, jest niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucją RP. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje on prostego skutku, określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, czyli utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Powoduje on jednak konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa, które pozostają zgodne z Konstytucją RP, przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa, tak aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. W tej sytuacji, artykuł 17 ust. 1b u.ś.r., od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału, nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. I OSK 1530/20). Jeżeli Konstytucja dopuszcza wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP), to opowiedzieć się należy również za niedopuszczalnością wydania orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej w oparciu o przepis, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP. Dodać przy tym trzeba, że jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosując więc taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy - jako zgodny z Konstytucją - winien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała w jakimkolwiek innym, późniejszym momencie, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W rezultacie nie jest więc dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. np. wyroki NSA z dnia: 2 lutego 2024 r., I OSK 1197/22; 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/1; 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; 7 września 2016 r., I OSK 755/16; 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; 2 marca 2017 r., I OSK 2407/16). Wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W omawianym zakresie zaistniała zatem podstawa do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, co prawidłowo Sąd ten uczynił, bo przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Prawidłowości tego stanowiska nie podważa zakresowy charakter wyroku K 38/13. Z uwagi na to, że art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r. tylko w części jest niekonstytucyjny, usunięcie całego przepisu z porządku prawnego nie było pożądane. W konsekwencji, sam Trybunał w uzasadnieniu wskazał, że potrzebne jest dokonanie zmian ustawodawczych. Nie oznacza to jednak, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Ministra, że wyrok ten nie ma znaczenia dla rozstrzygania spraw indywidualnych. Podstawą odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego grupie opiekunów osób, których niepełnosprawność nie powstała w dzieciństwie, nie może być wypowiedź zawarta w uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, według której, "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Konstatacja ta, w odniesieniu do braku uchylenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz decyzji przyznających świadczenia, jest oczywista w świetle art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP. Nadto, skoro Trybunał Konstytucyjny nie jest ustawodawcą pozytywnym, co wynika wprost z art. 188 pkt 1 Konstytucji, jego wyrok nie stanowi źródła prawa. Jednak stwierdzenie konstytucyjności jedynie części norm dekodowanych z kontrolowanego przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności norm zawartych w zakwestionowanej części przepisu (por. J. Trzciński, glosa krytyczna do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 2/09, ZNSA 2010/2/158-160; M. Wiącek, glosa krytyczna do uchwały III CZP 2/09, Przegląd Sejmowy 2010/3/156-157 pkt 3, s. 166 pkt 10; G. J. Wąsiewski, glosa krytyczna do uchwały III CZP 2/09, Państwo i Prawo 2010/10/141; M. Ziółkowski, glosa do uchwały III CZP 2/09, Przegląd Sejmowy 2011/5/s.186 pkt 2, s. 191 pkt 5 i przywołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo; zob. wyrok TK z 6 marca 2002 r. P 7/00, OTK-A 2002/2/13; wyrok NSA z 20 kwietnia 2017 r. I OSK 2593/16, Lex 2332965; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2024 r., I OSK 1197/22, publ: Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach przedmiotowej sprawy, w związku z podjętym wyrokiem TK, zgodzić się należy z przyjętą przez Sąd I instancji analizą i kierunkiem rozstrzygnięcia, w związku z niekonstytucyjnością części przepisu, który utracił cechy zgodności z Konstytucją, a który stanowił podstawę rozstrzygnięcia orzekających w sprawie organów. Kontrolując w takiej sytuacji zgodność z prawem decyzji w sprawach indywidualnych, sądy nie mogą akceptować bezczynności legislacyjnej, pozbawiając w konsekwencji wyrok Trybunału znaczenia, a przez to obywateli ochrony ich praw. Tym samym odmówić słuszności należało zarzutowi naruszenia art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że całkowicie niezasadnie zarzucono również Sądowi I instancji naruszenie art. 71 ust. 3 w związku z art. 67 ust. 2 oraz art. 73 ust. 1 ustawy o T.K. poprzez ich bezpodstawne pominięcie w procesie wykładni przedmiotowego wyroku Trybunału, bowiem Sąd I instancji przepisów tych nie stosował, jednocześnie dokonał prawidłowej wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, w tym analizy zastosowanego i obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji w sprawie - art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w świetle omówionego wyroku TK, co zostało przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Na marginesie dodać jednocześnie można, że zarówno stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte omówionym w niniejszej sprawie wyroku, jak i wypracowane w oparciu o ten wyrok stanowisko judykatury z całą pewnością wpłynęły na decyzję ustawodawcy, który w 2023 roku uchylił omawiany w sprawie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych - będący podstawą orzekania organów administracyjnych w niniejszej sprawie. W świetle powyższego niezasadne okazały się oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. – pkt II wyroku. Na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. dokonano sprostowania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – pkt I wyroku.