IV SAB/Wa 1436/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Balicka Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie przedłużenia zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku w sprawie przedłużenia zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] maja 2019 r.; II. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego; III. stwierdza, że przewlekłość Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SAB/Wa 1436/19 U Z A S A D N I E N I E W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 14.08.2019 r. Fundacja [...] z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła przewlekłość Wojewodzie [...], polegającą na niezałatwieniu przez ten Organ w terminie sprawy z wniosku z 10.05.2019 r. o wydanie przedłużenia zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla obywatelki [...] C. S., w charakterze lektora języka angielskiego. Skarżąca zażądała: 1) zobowiązania Wojewody [...] do przedłużenia Cudzoziemce zezwolenia na pracę w terminie 14 dni od daty doręczenia Organowi akt sprawy, 2) stwierdzenia, że wystąpiła przewlekłość 3) stwierdzenia, że przewlekłość Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) przyznania Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 14.000,00 zł, 5) zasądzenia na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Fundacja wskazała, że przewlekłości mają miejsce w całym szeregu spraw cudzoziemców, tyczących przedłużeń pozwoleń na pracę oraz uzyskiwania zezwoleń na pracę. Powołała się też na wiele rozstrzygnięć Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, który te przewlekłości stwierdza, między innymi w niniejszej sprawie. Nadmieniła, że w każdym wydanym postanowieniu Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zobowiązuje Wojewodę [...] do podjęcia środków zapobiegających w przyszłości przewlekłościom, jednak Wojewoda [...] nie podejmuje żadnych kroków, aby uniknąć przewlekłości i w dalszym ciągu nie stosuje się do wyznaczonych przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej terminów. Zarzucono, że czynności podejmowane przez Organ w istocie nie prowadzą do zakończenia postępowania i wydania przedłużenia zezwoleń na pracę. Często pierwszą czynnością Organu w sprawie jest wezwanie do uzupełnienia braków formalnych (bardziej lub mniej zasadne), które dokonywane jest bezpośrednio po wpłynięciu ponaglenia, a ma na celu dalsze przedłużenie postępowania i uzasadnienie dlaczego Organ przez poprzedzający okres nie podjął żadnej aktywności w sprawie. Skarżąca podkreśliła zarazem, że wydanie przedłużenia zezwolenia na pracę umożliwia Fundacji [...] zachowanie stabilności w strukturach pracowniczych Fundacji, poprzez utrzymanie na stanowiskach wykwalifikowanych pracowników i nie spowoduje nieuzasadnionej wymiany personelu. Powołując się z kolei na art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) – przytoczono, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przeciętne miesięczne wynagrodzenie w roku 2018 wynosiło 4622,84 zł, zatem – zdaniem Skarżącej - żądanie kwoty 14.000,00 zł mieści się w granicy określonej przepisami prawa. Stwierdzono, że kwota 2.000 zł za każde niewydane zezwolenie nie jest kwotą rażąco wygórowaną, ale dostatecznie wysoką, aby Organ faktycznie podjął czynności zaradcze, zmierzające do zapobiegnięcia przewlekłości w przyszłości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że 10.05.2019 r. podmiot powierzający wykonywanie pracy wystąpił, działając przez pełnomocnika, do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie przedłużenia zezwolenia na pracę cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 13.06.2019 r. pełnomocnik pracodawcy został wezwany do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. Dokumenty zostały uzupełnione 12.07.2019 r. 12.06.2019 r. wpłynęło ponaglenie. Postanowieniem z [...].07.2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że Organ dopuścił się przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. 16.08.2019 r. wpłynęła skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dotycząca siedmiu różnych postępowań administracyjnych na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...] dotycząca wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla C. S.. Wojewoda wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z przewlekłością bądź bezczynnością organu, a tym bardziej z ich rażącą formą. Do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zgodnego z żądaniem skarżącego, konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego. Uzupełnienie przez pełnomocnika brakujących dokumentów, pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach wydawania decyzji czy podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikają ze stale rosnącej liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników Organu. Organ wojewódzki dodał także, że liczba wniosków o wydanie zezwolenia na pracę w roku 2018 roku w porównaniu do roku 2015 wzrosła o 162%, a w samym okresie od stycznia do maja br. liczba złożonych wniosków w stosunku do analogicznego okresu w 2018 r. wzrosła o 41%. Wnioski skarżącej Fundacji o nałożenia na Organ grzywny albo zasądzenie od organu sumy pieniężnej Organ wojewódzki uznał za bezzasadne. Wojewoda wyjaśnił, że środek prawny polegający na przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., ma przede wszystkim funkcję indemnizacyjną (odszkodowawczą), a zatem wiąże się z koniecznością wykazania (a przynajmniej uprawdopodobnienia) przez stronę skarżącą faktu poniesienia szkody oraz jej rozmiaru (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 99/17). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga w części zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej, także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Rozpoznanie niniejszej sprawy mieści się więc w kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Trzeba zaznaczyć, że w myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) ustawodawca nie uzależnił możliwości rozpoznania przez Sąd sprawy w trybie uproszczonym od zgody pozostałych stron postępowania, czy też od zgody organu (por. a contrario art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Mając zatem na uwadze, że stan niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniony i jednoznaczny, Sąd nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Przeciwnie ustalił, że zachodzi możliwość rozpoznania jej w trybie uproszczonym, zwłaszcza że art. 119 pkt 4 p.p.s.a. nie zawiera żadnych warunków wstępnych skierowania tego typu sprawy do postępowania uproszczonego. Z tego względu w myśl art. 120 p.p.s.a. sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. Podkreślenia poza tym wymaga, że przewlekłość organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 p.p.s.a. jest związana z faktem prowadzenia postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). I tak w myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wynika dla nich obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Konsekwencję przyjętej zasady szybkości postępowania - stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 k.p.a., a jeśli to możliwe – krótszych. Jak stanowi art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są do załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Na organie spoczywa więc obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W postępowaniu odwoławczym – załatwienie sprawy powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do tego terminu nie wlicza się jednak terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. - o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn od niego niezależnych. Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W niniejszym postępowaniu administracyjnym sprawę załatwiono, wydając decyzję w sprawie po około 3 miesiącach. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych, wniosek o udzielenie Cudzoziemce przedłużenia zezwolenia na pracę został złożony 10 maja 2019 r. Po przeszło miesiącu wezwano Skarżącą do uzupełnienia braków tego wniosku (13 czerwca 2019 r.). Uprzednio miało miejsce ponaglenie (12 czerwca 2019 r.). W jego wyniku [...].07.2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że Organ dopuścił się przewlekłości, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego Sąd – zgodnie z żądaniem skargi złożonej przez profesjonalnego pełnomocnika - badał jedynie przewlekłość Organu i to po [...].07.2019 r., bo co do okresu uprzedniego wypowiedział się już w tym zakresie Minister. W zaistniałych okolicznościach, skoro braki, do których uzupełnienia wezwano 13.06.2019 r., zostały uzupełnione przez Stronę skarżącą dopiero 12.07.2019 r. – nie można było uznać, aby Organ w tym okresie pozostawał w przewlekłości. Przewlekłość posiada bowiem charakter materialny i ma miejsce wówczas, gdy organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy. Jednak, jak przyznał Wojewoda, całość dokumentacji została zebrana i uzupełniona już 12 lipca 2019 r., a decyzję wydano dopiero [...] sierpnia 2019 r. Wobec tego kilka tygodni zwlekano z wydaniem tej decyzji, bez żadnej istotnej przyczyny. Istnienie jej nie wynika w żaden sposób z akt administracyjnych sprawy. Z tego względu należało stwierdzić przewlekłość Wojewody w rozpoznaniu sprawy – mając na uwadze powinność Organu prowadzenia postępowania właśnie nie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Wojewoda [...] powinności tej uchybił, nie wydając rozstrzygnięcia tuż po zebraniu całego materiału dowodowego i nie podejmując niezwłocznie czynności zmierzających ku zakończeniu tej sprawy. Skoro zatem Organ I. instancji zakończył postępowanie wydaniem przedłużenia zezwolenia [...].08.2019 r. - bezprzedmiotowe stało się zobowiązywanie go do wydania w sprawie rozstrzygnięcia (w tym zakresie postępowanie zostało umorzone - pkt I. sentencji). Wojewoda po [...].07.2019 r. prowadził postępowanie w niniejszej sprawie dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia, jednak w realiach rozpatrywanej sprawy przewlekłość ta nie była znacząca, a tym bardziej nie można jej zakwalifikować jako rażąco naruszającej prawo. Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze stopniowanie w orzecznictwie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest uprawnione. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy i powołane uprzednio wywody jeszcze raz należy podkreślić, że stwierdzona przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem powoływanych uprzednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ze wskazanych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt. II-III sentencji wyroku. Odnosząc się do żądania zasądzenia na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej, należy zauważyć, że - w ocenie Sądu - trudności kadrowe Organu oraz znacząca liczba wpływających wniosków nie mogą stanowić okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą w sprawie bezczynność, niemniej jednak są obiektywną trudnością, która powinna wpływać tak na ocenę tego, czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, jak i na ocenę zasadności nałożenia na organ grzywny, czy przyznania od organu sumy pieniężnej dla skarżącego i miarkowania wysokości tych świadczeń. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa, stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Zważywszy na rozmiar stwierdzonej przewlekłości, nie jest zatem uzasadniona potrzeba nakładania z urzędu na Organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, nie było także podstaw do przyznania na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej, o co wnosiła. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, kiedy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16). Skarżąca fundacja podniosła wprawdzie, że oczekując na wydanie zezwolenia, ponosi straty w związku uniemożliwieniem zatrudnienia przez Fundację osób oczekujących na to zezwolenie, co jak można wnosić po sformułowanej w ten sposób argumentacji, miało zostać zrekompensowane przyznaniem od Organu sumy pieniężnej. Sąd tej argumentacji jednak nie podziela. Okres oczekiwania na stosowne zezwolenie nie był bowiem na tyle długi, by mógł realnie wpłynąć na zakłócenie prowadzonej przez Fundację działalności. Fundacja zresztą w żaden sposób swoich twierdzeń nie udokumentowała stosownym materiałem dowodowym. W tym zakresie należało skargę oddalić w pozostałej części (pkt IV sentencji). O kosztach postępowania (pkt V sentencji), Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200, art. 205 § 2, na które to koszty składają się: wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości połowy stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców adwokackie (Dz. U. z 2015 poz. 1800 ze zm.), tj. 480 zł. Zważywszy, że udokumentowany został fakt uiszczenia opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, kwota ta została zasądzona.