II SA/Gl 225/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. Jawna w D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Katowicach (dalej WITD) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 92a ust. 1 i 2, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm. – dalej u.t.d.) oraz lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ww. ustawy, nałożył karę pieniężną w wysokości 5.000 zł na "A" Spółkę Jawną z siedzibą w D. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu [...] r. o godzinie 18:52 w C., na drodze krajowej nr [...] w kierunku K., inspektor transportu drogowego zatrzymał do kontroli ciągnik siodłowy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą, którym kierował O. T., posiadający obywatelstwo [...]. Kierowca wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy w imieniu polskiego przedsiębiorcy "A" Spółka jawna. Transport drogowy odbywał się na trasie z W. do D. bez ładunku. Kontrola wykazała, że kierowca nie rejestrował prawidłowo swojej aktywności w dniu [...] r. od godz. 16:46 do godz. 18:52 (moment zatrzymania do kontroli). W tym okresie kierowca używał dodatkowego niedozwolonego urządzenia zakłócającego sygnał wychodzący ze skrzyni biegów (magnesu). Kierowca wyjaśnił w języku zrozumiałym dla kontrolujących, iż używał magnesu, który był przyłożony do impulsatora sygnału znajdującego się przy skrzyni biegów w celu zafałszowania zapisów. W ramach prowadzonego postępowania strona nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność braku wpływu na zaistniałe naruszenie. "A" Sp.j. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Zarzucono rażące naruszenie art. 10, art. 6, art. 7, art. 9, art. 75 §1, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) oraz art. 92b i art. 92c u.t.d., poprzez zaniechanie przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, w tym nieuwzględnienie wyjaśnień i dowodów przedstawionych przez stronę, które zwalniają ją z odpowiedzialności. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania wobec strony z uwagi na naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jak również nieuwzględnienie dowodów przedstawionych przez stronę. Główny Inspektor Transportu Drogowego w Warszawie (dalej GITD) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 22 lit. a, art. 92a, art. 92c u.t.d., lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym i in., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i słusznie nałożył karę pieniężną w wysokości 5000 złotych za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. W zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono stan faktyczny. Organ I instancji zgromadził bowiem w aktach sprawy dowody, które były konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie było sprzeczne z prawem. W przedmiotowej sprawie art. 92b u.t.d. nie znajdzie zastosowania, bowiem ustawodawca daje możliwość zastosowania tegoż przepisu tylko w przypadku, gdy podczas kontroli zostały stwierdzone naruszenia dotyczące czasu pracy kierowców. W niniejszej sprawie takie naruszenia nie miały miejsca. Brak jest też podstaw zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d. za względu na fakt, iż do wskazanych wyżej naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. Skarżący nie przedstawił w toku postępowania administracyjnego dowodów na powstanie okoliczności mogących obalić ustalenia organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję złożyła "A" Sp.j., zaskarżając ją w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji GITD oraz poprzedzającej ją decyzji WITD i zasądzenie na rzecz Skarżącej od organu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) niezastosowanie w stosunku do skarżącej zwolnienia z kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia na zasadzie art. 92b u.t.d. za naruszenie polegające na nierejestrowaniu przez kierującego pojazdem pracownika skarżącej, za pomocą cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu uzasadniał możliwość jego zastosowania; 2) brak umorzenia postępowania przez organ na zasadzie art. 92c u.t.d., pomimo zebrania w postępowaniu dowodów wskazujących, że Skarżąca nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć; 3) naruszenie przez organ zasad postępowania wyrażonych w art. 7, 75, 77 i 80 k.p.a. W uzasadnieniu podano m. in., że stwierdzone naruszenia nie były spowodowane działaniem, udziałem bądź zaniechaniem Spółki. Przedmiotowych naruszeń dopuścił się wyłącznie pracownik - kierowca skarżącej. W przedsiębiorstwie zapewniona jest prawidłowa organizacja pracy kierowców oraz system wynagradzania. Każdy z kierowców przed przystąpieniem do pracy przechodzi przeszkolenie w zakresie norm czasu pracy, przerw w pracy kierowców oraz obsługi urządzeń rejestrujących czas pracy, jak również pozostałych urządzeń zainstalowanych w pojeździe. Wynagrodzenie kierowców ustalone jest na poziomie znacznie przewyższającym wynagrodzenie minimalne. Pracownicy są godziwie wynagradzani. Skarżąca podkreśla, że nawet przy zapewnieniu najdalej posuniętych środków kontroli nie jest w stanie przewidzieć i zapobiec wszystkim nieprawidłowościom, jakich mogą się dopuścić zatrudnieni kierowcy. Skarżąca, jako przedsiębiorca, pomimo nawet najszczerszych chęci, nie jest bowiem w stanie na bieżąco i całodobowo monitorować pracy każdego z zatrudnionych u niej kierowców, wykonujących transporty na różnych trasach, w obrębie całego kraju i Europy. Na użycie przedmiotowego magnesu przez kierowcę przedsiębiorca nie ma żadnego wpływu. Po zaistniałym zdarzeniu skarżący niezwłocznie wyciągnął wobec kierowcy odpowiednie konsekwencje i nie zawarł nowej umowy o pracę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W ustawie o transporcie drogowym funkcjonują dwa przepisy przewidujące możliwość uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności. Pierwszym z nich jest art. 92b wskazujący w ust. 1, iż nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy i prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przepis ten nie miał jednak zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie chodziło o naruszenia dotyczące czasu pracy kierowcy. Z kolei art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. stwierdza, że podmiot wykonujący przewóz drogowy może uwolnić się od odpowiedzialności, jeśli okoliczności wskazują, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć (obie przesłanki spełnione muszą być kumulatywnie). Tylko wówczas postępowania w sprawie nałożenia kary nie wszczyna się, a wszczęte umarza. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 92b oraz art. 92c u.t.d. nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, w celu przeciwdziałania naruszeniom wymogów ustawy. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów, tak krajowych, jak i unijnych. Nie można przy tym uznawać – jak się podkreśla w orzecznictwie – że brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy zwalnia przedsiębiorcę z odpowiedzialności wynikającej z art. 92a u.t.d. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że przedsiębiorca mógłby się na tego rodzaju okoliczności powoływać właściwie w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę przepisów prawa, co w konsekwencji oznaczałoby w istocie zwolnienie przedsiębiorcy w każdej sytuacji z podstawowego obowiązku, jaki został określony w przepisach prawa. Dlatego treść przepisów art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d. nie może być interpretowana w sposób, który dopuszczałby zwolnienie przedsiębiorcy z odpowiedzialności w każdej niemal sytuacji. Prawodawca wyraźnie wskazał cel podejmowanych przez przedsiębiorcę działań, tj. zorganizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest zatem nadzór nad odpowiednimi zachowaniami ludzkimi. W zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd, a wtedy trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże tej okoliczności nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu", czy okoliczności, których "nie można przewidzieć", bowiem przedsiębiorca ma obowiązek organizowania kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń przepisów. Fakt, że kierowca sam prowadzi pojazd, jest w tym przypadku bez znaczenia, taka jest bowiem typowa sytuacja w stosunkach tego rodzaju. Brak stosowania przez przedsiębiorcę w tym zakresie właściwych rozwiązań obciąża go jako pracodawcę (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 16 września 2014 r., III SA/Kr 578/14). Na zakres obowiązków przewoźnika zwrócił uwagę również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06 (30/2/A/2008). Trybunał podkreślił, iż regulacje zawarte w ustawie o transporcie drogowym zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i przyjęcie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem na podstawie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia. Podkreślić trzeba też, że w przepisach art. 92b oraz 92c u.t.d., jak przyjmuje się w orzecznictwie, chodzi wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne. W dyspozycji art. 92b ust. 1 oraz 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie mieszczą się sytuacje, które są skutkiem zachowania kierowcy, ale które wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych po stronie pracodawcy, w zakresie umożliwienia pracownikom przestrzegania przepisów oraz dyscyplinowania ich do przestrzegania tych przepisów. Na przedsiębiorcy ciążą obowiązki właściwego doboru osób współpracujących z nim, zachowania należytej staranności, właściwego systemu motywacyjnego, szkoleniowego, czy innego rodzaju środków dyscyplinujących, tak aby nie dochodziło do naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16 września 2014 r., III SA/Kr 578/14). Przedsiębiorca ma zatem możliwość np. wprowadzenia takiego systemu motywacyjnego, by nagradzać kierowców za jazdę bez naruszeń przepisów, nie poprzestając na ich karaniu np. naganami. Uregulowania ustawy o transporcie drogowym przewidują odpowiedzialność administracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, z tytułu naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Zaistnienie przesłanek określonych w przepisach jest co do zasady wystarczające, aby taki przedsiębiorca obciążony został z tytułu popełnionych zaniedbań sankcją administracyjną. Zbędne staje się w takim przypadku badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład winy przedsiębiorcy; nie mają one bowiem wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej, która jest określona w przepisach. Jest to zatem odpowiedzialność obiektywna. Dla uwolnienia się od niej nie wystarcza wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała zastosowania środków dodatkowych (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16 września 2014 r., III SA/Kr 578/14). Co więcej, jest to odpowiedzialność niezależna od ewentualnej odpowiedzialności samego kierowcy. Zatem brak właściwego i w rezultacie skutecznego nadzoru, a w konsekwencji dopuszczenie do powstania naruszeń, obciąża wykonującego przewóz drogowy. Profesjonalny przewoźnik winien posiadać odpowiednią wiedzę specjalistyczną i wdrożyć rozwiązania organizacyjne, pozwalające na prawidłowe wykonywanie przewozów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. III SA/Gd 698/13). Stwierdzone w czasie kontroli naruszenie świadczy o wadliwej organizacji pracy przez skarżącego, który te uchybienia bagatelizuje, przerzucając odpowiedzialność na kierowcę. Nie dostrzega, że powyższe uchybienie nie było jedynym. Kierowca poruszał się również z naruszeniem przepisów o okresowych ograniczeniach oraz zakazie ruchu niektórych pojazdów na drogach i nie okazał wymaganej dokumentacji. Było to bezsporne, co przyznano na rozprawie i skoro z tytułu jazdy wbrew zakazowi ruchu kierowca otrzymał naganę. Ustawodawca nie pozwala tu na miarkowanie zaniedbań i tym bardziej na ustalanie winy. Odpowiedzialność przedsiębiorcy, co ponownie należy podkreślić, ma charakter obiektywny. Nie doszło zatem do naruszenia art. 6, 7, 8, 75, 77 §1, 80, 107 §3, 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 92a, 92b i 92c ust. 1 u.t.d., l.p. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.