II SA/Rz 1826/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] października 2021 r. nr [...]. Decyzją z dnia 18 listopada 2021 r. nr SKO.4111.1308.2481.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Krośnie, po rozpoznaniu odwołania M. N., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 13 października 2021r. nr GOPS.5221.1.49/2021 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, powołując w podstawie prawnej art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej w dalszej części "K.p.a." oraz art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), zwanej następnie "u.ś.r.". Wójt Gminy [...], powołaną decyzją z dnia 13 października 2021 r., odmówił M. N. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem M. N. z uwagi na zaistnienie przeszkody określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wnioskodawczyni ma bowiem ustalone prawo do emerytury. Od rozstrzygnięcia tego M. N. złożyła odwołanie. Podniosła, że jej syn wymaga całodobowej opieki od momentu urodzenia. Obecnie ma 41 lat, a ona wykonuje wobec niego wszystkie czynności higieniczno - pielęgnacyjne sama, gdyż jest wdową. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego znacznie poprawiłoby jej sytuację finansową. SKO w Krośnie, decyzją z dnia 18 listopada 2021 r., utrzymało w mocy kwestionowany akt. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo rozpoznał sprawę, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia. Okoliczność pobierania przez stronę emerytury nie ma bowiem kluczowego znaczenia w sprawie. W kwestii zbiegu prawa do świadczenia emerytalnego z prawem do świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium wyraziło stanowisko zbieżne z aktualnym orzecznictwem sądowym, w świetle którego, emerytura jest wprawdzie prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z powyższego przepisu musi być więc interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. W dalszej części SKO zaznaczyło, że aby przyznać świadczenie pielęgnacyjne musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy między biernością zawodową strony a opieką nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny. Tymczasem, M. N. liczy 70 lat. Jest więc ona osobą w wieku poprodukcyjnym, nie pozostaje w zatrudnieniu i jako taka, nie może zrezygnować z zatrudnienia. Ma ona także ustalone prawo do emerytury. Organ podkreślił, że nie neguje rzeczywistego faktu niesienia pomocy choremu dziecku, co jest prawnym i moralnym obowiązkiem rodzica, lecz uznaje, iż stan ten nie może automatycznie przesądzać o zasadności przyznania żądanego świadczenia. Doświadczenie życiowe wskazuje zaś, że osoby w wieku 70 lat czy nawet nieco młodsze, sporadycznie są aktywne zawodowo, nawet jeżeli są sprawne fizycznie i mogą wykonywać prace opiekuńcze. Czym innym jest bowiem opieka nad domownikiem, a czym innym zatrudnienie bądź praca zarobkowa. Trudno racjonalnie uznać, aby taka osoba mogła świadczyć realnie jakąkolwiek pracę zarobkową, a następnie z niej zrezygnować, czy też jej nie podejmować mimo faktycznych możliwości jej podjęcia. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być również traktowane jako zamiennik świadczenia emerytalnego czy też źródło dodatkowego dochodu obok już pobieranego świadczenia emerytalno - rentowego. Zdaniem SKO, wprawdzie art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zawiera wprost wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jedynie przez osoby będące w wieku aktywności zawodowej, jednak nie można twierdzić, że ustawa ta jest kierowana do wszystkich osób niezatrudnionych, które opiekują się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Adresatami tej ustawy są bowiem tylko takie osoby, które zrezygnowały z zatrudnienia albo go nie podejmowały, by takiej osobie zapewnić całodobową opiekę. Kolegium podniosło, że odwołująca się ostatnio pracowała w latach 1975-1976, mając wówczas 24-25 lat. Zatem jej ostatnie zatrudnienie miało miejsce jeszcze na kilka lat przed urodzeniem syna w roku 1980. Następnie, wymieniona opiekowała się swym niepełnosprawnym synem, nie była już aktywna zawodowo i z tego tytułu przeszła na emeryturę w roku 1999. Z uwagi na powyższe trudno zatem z góry założyć, że byłaby obecnie osobą aktywną na rynku pracy gdyby nie sprawowała opieki nad synem, w szczególności, że jej kwalifikacje dotyczą prac rolniczych (co związane jest z ukończeniem szkoły przysposobienia rolniczego w 1969 r.), które co do zasady wykonywane są przez osoby znacznie młodsze. Dlatego, związek przyczynowy pomiędzy aktywnością zawodową strony istniejącą tylko w latach 1975-76, a sprawowaną opieką nad synem - w ocenie Kolegium - nie istnieje, co oznacza niespełnienie głównej przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wymienionej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. M. N. zaskarżyła decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, ponawiając argumentację odwołania od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia. Dodała, że ze względu na to, że jej syn urodził się niepełnosprawny i musiała sprawować nad nim opiekę, nie mogła być aktywna zawodowo. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej mając na uwadze kryterium zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje m. in. decyzje administracyjne, o czym stanowi z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej następnie "P.p.s.a.". Jeśli sąd zauważy zaistnienie przyczyn określonych w art. 156 K.p.a., to stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Natomiast, jeżeli zaistniało: naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Rozpoznające sprawę organy dokonały błędnej interpretacji zastosowanych przepisów, co przełożyło się na nieprawidłowe rozstrzygnięcia. Wójt Gminy [...] jako przyczynę odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wskazał zaistnienie przeszkody z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci ustalonego prawa do emerytury. Natomiast Kolegium nie zgodziło się z tym stanowiskiem, wskazując na prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd o możliwości wyboru przez wnioskodawcę jednego ze świadczeń, do którego jest uprawniony. Uznało jednak, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony, bowiem nie istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy biernością zawodową strony a opieką nad niepełnosprawnym synem. Wnioskodawczyni jest bowiem osobą w wieku poprodukcyjnym (70 lat), nie pozostaje w zatrudnieniu i nie może z niego zrezygnować. Nie może także go podjąć z uwagi na wiek i wykształcenie (rolnicze), które predestynuje do wykonywania pracy osoby stosunkowo młode. Odnosząc się do powyższego należy podnieść, że aktualne orzecznictwo sądowe w odniesieniu do kwestii możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę mającą ustalone prawo do emerytury jest jednolite. Wskazuje się w nim na celowość dopuszczenia tego rodzaju możliwości z tym, że warunkiem jest tutaj dokonanie przez wnioskodawcę wyboru jednego ze świadczeń analogicznie do rozwiązania prawnego przewidzianego w art. 27 ust. 5 u.ś.r., choć nie dotyczy ono literalnie emerytury. Wybór taki realizuje się poprzez złożenie przez zainteresowanego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, a to na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291 ze zm.; dalej: "u.e.r.f.u.s.). Zawieszenie takie, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkuje wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest więc wprawdzie prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota bowiem ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z powołanego przepisu musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Przy interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. bierze się więc pod uwagę konieczność uniknięcia kumulacji pobierania przez dany podmiot określonych świadczeń. Nie odczytuje się zaś tego przepisu jako bezwzględnej niemożności ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wówczas, gdy starający się o to świadczenie spełnia również przesłanki do uzyskania jednego ze świadczeń wyszczególnionego w tym unormowaniu. W motywach takiego stanowiska dostrzeżono potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, a potrzeba takiego działania wynika m. in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (to ostatnie jest aktualnie często wyższe). Zdaniem sądów, rolą organów władzy publicznej jest więc dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni przedmiotowego unormowania, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Nie sposób bowiem znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18.06.2020 r. I OSK 254/20, z 23.02.2022 r. I OSK 1080/21). Z poglądem tym Sąd w składzie orzekającym w pełni się zgadza. Nie podziela natomiast stanowiska, że wiek ubiegającego się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest okolicznością wyłączającą z rynku pracy, a zatem uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia, a w konsekwencji uzyskanie prawa do takiego świadczenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2012 r. (sygn. akt I OSK 1787/11), a do stanowiska tego odwołał się następnie w orzeczeniu z dnia 19 stycznia 2021 r. (sygn. akt I OSK 2304/20), analiza brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że ustawodawca w przepisie tym nie wskazał granicy wieku osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. W przepisie tym, jak i w art. 17 ust. 1a u.ś.r. został określony krąg osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne oraz warunki, od których uzależnione jest przyznanie świadczenia. Natomiast w art. 17 ust. 5 pkt 1-5 wskazanej ustawy określone zostały okoliczności, których zaistnienie wyklucza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W żadnej z tych regulacji nie ma mowy o wieku wnioskodawcy. Sąd zaznaczył, że ani art. 17, ani żaden inny przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego nie zawiera także odesłania do ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która w art. 6 pkt 7 definiuje niezdolność do pracy jako ukończone 60 lat przez kobietę i 65 lat przez mężczyznę. Prawo każdego obywatela do podjęcia pracy zarobkowej nie jest ograniczone przesłanką wieku. Przyjęcie ograniczenia możliwości podjęcia pracy zarobkowej po osiągnięciu wieku emerytalnego nie da się także pogodzić z regulacjami przewidzianymi w innych obowiązujących ustawach. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009r., Nr 153, poz. 1227 ze zm.) ustawodawca przewidział możliwość zawieszenia emerytury w przypadku kontynuacji pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego (art. 103 i nast.). Podobnie też przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.) nie przewidują żadnych ograniczeń w podjęciu i prowadzeniu działalności przez emeryta lub rencistę. Jak zasadnie także zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (w wyroku z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 49/22), aktywności zawodowej u osób w wieku takim jak skarżąca (w rozpoznawanej sprawie było to 66 lat) nie sposób uznać za zjawisko nietypowe. Wręcz przeciwnie, sytuacja ekonomiczna zmusza liczne grono osób w tego rodzaju wieku do dalszej pracy zawodowej. Sąd podniósł, że ustawodawca w 2012 r. czasowo wprowadził rozwiązania przewidujące stopniowe wydłużenie wieku emerytalnego do 67 roku życia dla kobiet urodzonych po 31 grudnia 1952 r. oraz dla mężczyzn urodzonych po 31 grudnia 1947 r. Jakkolwiek wprawdzie ostatecznie od 1 października 2017 r. wiek emerytalny został ponownie obniżony i zróżnicowany ze względu na płeć, to jednak brak jest podstaw automatycznego uznawania osób w wieku skarżącej za niezdolne do pracy zawodowej z racji ich wieku, a aktualnie obowiązujący wiek emerytalny powinien być wiązany nie tyle z faktyczną niezdolnością do pracy wynikającą z ograniczeń fizycznych czy zdrowotnych, lecz ze względami natury społecznej. Mając to na względzie należy podnieść, że skoro w regulacjach odnoszących się do prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie wskazał na wiek ubiegającego się o to świadczenie, to nie można wysnuć wniosku, że stanowi on przesłankę negatywną przyznania przedmiotowego świadczenia. Byłoby to bowiem działanie contra legem. Jak wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku sygn. akt I OSK 1787/11, zabieg ustawodawcy, polegający na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób mających ustalone prawo do emerytury bez określenia, iż każdy kto osiągnął wiek emerytalny traci prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawa takiego nie nabywa, można interpretować w ten sposób, iż ustawodawca świadomie pozostawił prawo do otrzymania omawianego świadczenia osobom, które nie mają żadnych innych źródeł dochodu bez względu na wiek, a sprawują opiekę nad osobą niepełnosprawną. Taka interpretacja pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą opieki Państwa nad osobami niepełnosprawnymi, wyrażoną w art. 69 Konstytucji, a także z prawem do godnej egzystencji wszystkich osób pozbawionych środków (por. art.34 ust.3 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dz.U. UE. C.2007, 303, 1 z 14 grudnia 2007 r.). Niewątpliwie, okoliczność w postaci wykonywania przez niektórych emerytów pracy zarobkowej związana jest z niewystarczającą wysokością pobieranego przez nich świadczenia emerytalnego. Jeśli więc podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny, to w ten sposób zmuszone są do rezygnacji z dodatkowego zatrudnienia, które mogliby podjąć gdyby nie ta opieka. Spada wtedy wówczas ich standard ekonomiczny. Jeśli chodzi o podniesioną przez Kolegium kwestię braku bezpośredniego związku przyczynowego między rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a opieką nad synem, a to w związku z tym, że ostatnie zatrudnienie wymienionej miało miejsce w latach 1975 – 1976 oraz kwalifikacje rolnicze, należy wskazać, że pogląd ten jest nieuprawniony. W art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca nie wskazał żadnych ram czasowych w odniesieniu do wykazania przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub braku jego podjęcia. Świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem przyznawanym na wniosek i to do wnioskodawcy należy podjęcie decyzji, kiedy wystąpi z takim wnioskiem, oczywiście po wystąpieniu przesłanek umożliwiających jego uwzględnienie, które podlegają badaniu przez organy. W odniesieniu zaś do kwalifikacji rolniczych, które łączą się ze stosunkowo młodym wiekiem jeśli chodzi o wykonywanie pracy, należy zauważyć, że w obecnych czasach bardzo dużo ludzi wykonuje zawodowo czynności, które nie mają bezpośredniego związku z ich wykształceniem. Z tych przyczyn, decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać, dlatego orzeczono o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. SKO w Krośnie wniosło o taki tryb, a strona skarżąca nie sprzeciwiła się powyższemu.